Samráð fyrirhugað 13.01.2020—07.02.2020
Til umsagnar 13.01.2020—07.02.2020
Niðurstöður í vinnslu frá 07.02.2020
Niðurstöður birtar

Grænbók um fjárveitingar til háskóla

Mál nr. 5/2020 Birt: 13.01.2020 Síðast uppfært: 13.01.2020
  • Mennta- og menningarmálaráðuneytið
  • Annað
  • Málefnasvið:
  • Háskólastig

Niðurstöður í vinnslu

Umsagnarfrestur er liðinn (13.01.2020–07.02.2020). Umsagnir voru birtar jafnóðum og þær bárust. Skoða umsagnir. Niðurstöður samráðsins verða birtar þegar unnið hefur verið úr þeim ábendingum og athugasemdum sem bárust.

Málsefni

Í Grænbók um fjárveitingar til háskóla er gerð grein fyrir núverandi fjárveitingakerfi, valmöguleikum við hönnun á nýju kerfi og settar fram lykilspurningar til að efla umræðu um stefnu um háskóla og hvaða fyrirkomulag fjárveitinga styðji best við innleiðingu á slíkri stefnu.

Meginmarkmið stjórnvalda hvað varðar starfsemi á háskólastigi er að framsæknar og alþjóðlega samkeppnishæfar rannsóknastofnanir og háskólar skapi þekkingu, miðli henni og undirbúi nemendur til virkrar þátttöku í nútímaþekkingarsamfélagi og til verðmætasköpunar sem byggist á hugviti, nýsköpun og rannsóknum.

Meðal aðgerða í stefnu- og aðgerðaáætlun Vísinda- og tækniráðs er að auka gæði og skilvirkni í háskólastarfi með því að efla fjármögnun og endurskoða reglur um fjárveitingar til háskóla. Því hefur verið unnin grænbók um fjármögnun háskóla sem hér er til umsagnar. Í henni er gerð grein fyrir núverandi fjárveitingakerfi, valmöguleikum við hönnun á nýju kerfi og settar fram lykilspurningar til að efla umræðu um stefnu um háskóla og hvaða fyrirkomulag fjárveitinga styðji best við innleiðingu á slíkri stefnu. Þar er einnig fjallað um hlutverk háskóla og núverandi stefnu, stöðu háskólakerfisins og háskólamenntunar. Farið er yfir mögulegar aðferðir við skiptingu fjár til háskóla og dæmi tekin frá samanburðarríkjum um útfærslu á fjárveitingum.

Meginviðfangsefni grænbókarinnar eru eftirfarandi spurningar:

1. Hvað einkennir íslenskt háskólakerfi og hvernig hefur það þróast á síðustu árum?

Hvernig kemur það út í alþjóðlegum samanburði?

2. Hver var sýn stjórnvalda við setningu reglna um fjárveitingar til háskóla árið 1999 og náði sú sýn fram að ganga?

3. Hvaða leiðir eru farnar við fjárveitingar til háskóla í nágrannaríkjunum?

4. Hverjar eru helstu áskoranir sem íslenskir háskólar mæta? Með hvaða hætti tengjast þær fjármögnun háskólanna?

Innsendar umsagnir

Afrita slóð á umsögn

#1 Vilhjálmur Egilsson - 30.01.2020

Umsögn um Grænbók um fjárveitingar til háskóla

Útkoma Grænbókar um fjárveitingar til háskóla er fagnaðarefni. Menntamálaráðuneytið er með gerð Grænbókarinnar að hefja formlega mikilvæga umræðu og umfjöllun um málefni sem hefur stóra samfélagslega þýðingu. Takist vel til um stefnumörkun og framkvæmd á umbótum í fjármögnun íslenskra háskóla er það markvert framlag til framfara á Íslandi og betra samfélags.

Almennt virðist Grænbókin vel unnin og víða leitað fanga. Lykilviðfangsefni eru skilgreind og settar fram spurningar þeim tengdar. Upplýsingar um stöðu og þróun mála í öðrum löndum eru mikilvægar og margvísleg áhugaverð tölfræði er sett fram í skýrslunni sem varpar góðu ljósi á málin.

Í Háskólanum á Bifröst hefur farið fram heilmikil umræða og skoðun á þróun háskólamenntunar á Íslandi. Skólinn hefur verið í fararbroddi í þróun fjarnáms meðal íslenskra háskóla og hlutfall fjarnema í skólanum nálgast 90%. Skólinn þjónar einkum nemendum sem ekki koma beint úr framhaldsskóla inn í háskólanám og meðalaldur nemenda skólans er ár eftir ár yfir 35 ár.

Þessi þróun endurspeglar vel almenna þróun í samfélaginu sem birtist Háskólanum á Bifröst þannig að „menntun er lífsstíll“. Fólk sem menntar sig nú á tímum getur ekki búist við því að gegna einu starfi alla starfsævina og hvað þá að vera hjá sama vinnuveitanda. Margt fólk mun því þurfa að sækja til háskóla ekki aðeins einu sinni að loknum framhaldsskóla heldur oftar á starfsævinni til þess að uppfæra, dýpka eða breikka þekkingu sína. Með umsögninni fylgja drög að grein á ensku; „Education is Lifestyle“ þar sem þessari þróun er lýst í stuttu máli.

Meginniðurstöður greinarinnar „Education is Lifestyle“ eru þessar:

• Heildarfjármögnun háskólanna þarf að vera fullnægjandi. Skólarnir þurfa að geta gegnt hlutverki sínu í nútíð og framtíð. Þetta kemur ekki í veg fyrir samkeppni milli háskóla sem er nauðsynleg og enginn háskóli á að vera varinn gegn afleiðingum rangra ákvarðana.

• Háskólar verða að vera opnir fólki á öllum aldri. Það á ekki að vera neinn forgangur byggður á aldri. Jafnrétti til náms óháð aldri er mannréttindamál. Þetta kemur ekki í veg fyrir sérstakar aðgerðir til að hvetja og styðja ungt fólk til háskólanáms eða aðra sem þurfa á sérstökum stuðningi að halda.

• Háskólar þurfa að vera opnir fólki sem hefur áður lokið jafnhárri eða hærri háskólagráðu. Það á hvergi í kerfinu að vera „aðeins eitt tækifæri“. Fólk þarf að geta fært sig „til hliðar“ í kerfinu.

• Fólk á að geta stundað nám á eigin hraða innan skynsamlegra marka og fjármögnunarlíkön eiga ekki að mismuna þeim sem eru í hlutanámi. Nemendur eiga almennt að eiga kost á því að vinna með námi. Það er hagstætt fyrir samfélagið að nemendur séu að vinna og greiða skatta á sama tíma og þeir njóta opinberra framlaga til háskóla.

• Viðeigandi gaum þarf að gefa að „nemandinn veit best“ viðhorfum þegar forgangur er ákveðinn innan háskólakerfisins. Kannanir meðal vinnuveitenda eru mikilvægar og álit sérfræðinga ásamt vinnu margvíslegra samtaka og stofnana eru nytsamlegar. En nemendur eru líka að hugsa um framtíðina og þeir geta ekki allir haft rangt fyrir sér. Framboð af menntuðum einstaklingum skapar ófyrirséð tækifæri fyrir nýjar atvinnugreinar og fyrirtæki sem hefðbundin spálíkön ná oft ekki að grípa.

• Þurrka þarf út hugtakið „brottfall“ úr orðabókinni þegar rætt er um háskólanám. Frekar ætti að tala um „námshlé“. Það getur verið fullkomlega skynsamlegt fyrir einstakling að taka sér hlé frá háskólanámi ef fjárfestingin er ekki að skila sér. Fólk sem fer úr skóla, vinnur, greiðir skatta og kemur til baka þegar rétta fjárfestingin er fundin er verðmætt fyrir samfélagið. Og frá sjónarhóli háskólanna má líta svo á að nemendur séu alltaf líklegir til að taka mislöng „námshlé“ þegar reikna má með þeim til baka nokkrum sinnum á lífsleiðinni.

• Menntakerfið þarf almennt að vera opið hvenær sem fólk ákveður að taka „námshlé“. Þetta á jafnt við um grunnskólastig eða framhaldsskólastig eins og háskólastig.

Í 7. kafla Grænbókarinnar eru listuð upp 16 lykilviðfangsefni í spurningaformi. Þessum spurningum er svarað með eftirfarandi hætti:

1. Svörin koma fram hér að ofan og í drögum að greininni „Education is Lifestyle“.

2. Háskólar leitast við að skilgreina gæði út frá kennslu, rannsóknum og samfélagslegu hlutverki. Erfitt er að festa hendur á nákvæmu máli vegna þess hversu mælikvarðarnir geta verið fjölbreyttir og breytilegir. Orðspor háskóla til lengri tíma skiptir mestu máli í þessu samhengi og hvernig skólunum tekst að laða að góða nemendur og starfsmenn sem standa undir væntingum. Samkeppni milli háskóla er ótrúlega mikilvæg í þessu sambandi en á þeim sviðum náms þar sem hún er virk er geta þeirra til að laða að nemendur og starfsmenn raunhæfur mælikvarði. Þess vegna skiptir máli að samkeppni milli háskólanna sé eins virk og kostur er og vegna smæðar landsins þarf líka að huga að samkeppni erlendis frá og möguleikum íslenskra nemenda til að velja erlenda skóla. Nemendatölur (teknar einingar) og rannsóknaafköst eru því lykiltölur. Ennfremur er rétt að huga að samfélagslegri virkni starfsmanna og nemenda.

3. Hér er lagt til að fjórðungur til þriðjungur af framlagi til hvers háskóla sé almennt fast framlag sem taki mið af eðli náms og aðstæðum hvers skóla. Rannsóknaframlag sé bæði með fastan og breytilegan þátt út frá áætluðu umfangi rannsókna þar sem byggt er á sambærilegum forsendum og í rannsóknamati HÍ og litið til allra þátta en ekki einungis aflstiga fyrir birtingar greina í tilteknum tímaritum. Kennsluframlag sé í meginatriðum byggt á teknum ECTS einingum og hugsanlega er hægt að fækka reikniflokkum frá því sem nú er með því að taka inn fast framlag. Samningar við skóla þurfa að vera þannig að fasta framlagið sé látið gilda í 5 – 10 ár en breytilega framlagið taki árlegum breytingum. Hluti framlags til háskóla ætti svo að byggja á mati á framlagi til samfélagsins þar sem telja mætti til virkni í málefnalegri samfélagslegri umræðu, þjónustu við samfélagið og ýmislegt annað sem kemur að gagni í samfélaginu. Hér mætti prófa sig áfram með því að byrja með 3% - 5% hluta framlags til háskóla tengt slíkum þáttum.

4. Sé fjórðungur til þriðjungur af framlagi til hvers skóla fastur og byggður á mismunandi aðstæðum má stuðla að fjölbreytni og sérstöðu.

5. Sé 3% - 5% af framlögum til háskóla miðuð við samfélagslega þjónustu má nefna málefnaleg greinaskrif, innlegg og aðra málefnalega þátttöku í samfélagsumræðu, þjónusturannsóknum, þátttöku í margvíslegri félagsstarfsemi t.d. með stjórnarsetu, nefndastörf fyrir opinbera aðila og margt annað sambærilegt. (T.d. má halda því fram að það sé hluti af samfélagslegri ábyrgð stofnana eins og háskóla að hvetja starfsmenn til þátttöku í stjórnmálum og gera þeim það kleift eins og kostur er. Þess má geta að oddvitar allra stjórnmálaflokka sem náðu manni í sveitarstjórn Borgarbyggðar í síðustu sveitarstjórnarkosningum eru eða hafa verið starfsmenn Háskólans á Bifröst.)

6. Slíkar spár eru mikilvægar en ekki er hægt að byggja alfarið á þeim. Líka þarf að fara eftir því sem nemendur vilja og velja. Spár um atvinnulíf framtíðarinnar eiga fyrst og fremst að stuðla að framboði námsgreina sem ekki eru til staðar og láta á reyna hvort nemendur hafi áhuga.

7. Sé 25% - 33% af framlagi fast má taka tillit til sérstakra áherslna stjórnvalda og möguleika einstakra háskóla í því sambandi.

8. Hversu margir fara í háskóla beint eftir stúdentspróf skiptir ekki miklu máli. Það er alveg jafn æskilegt að fólk sem ekki er alveg búið að ákveða hvar það vill bera niður fari út á vinnumarkaðinn og greiði skatta til samfélagsins. Þá eru meiri líkur á markvissari fjárfestingu í menntun þegar í háskólann er komið.

9. Hafa þarf í huga að aðstæður fólks eru síbreytilegar og fjölbreyttar ástæður eru fyrir því að fólk tekur sé námshlé og lýkur ekki gráðunni. Margir byrja en finna sig ekki í því sem fyrst varð fyrir valinu og breyta til. Háskólarnir þurfa að nálgast það verkefni að fjölga brautskráðum með öflugu markaðsstarfi gagnvart nemendum sínum með sambærilegum hætti og fyrirtæki gera sem leitast við að hámarka verðmæti viðskiptavina sinna. Kennsluframlag byggt á teknum einingum er nægur hvati.

10. 67% - 75% fjárins ættu að dreifast samkvæmt reiknilíkani. Það skapar möguleika til að taka tillit til mismunandi aðstæðna en jafnframt að hafa innbyggða hvata.

11. Eins fáar og einfaldar viðmiðanir og mögulegt er. Teknar ECTS einingar, rannsóknastig á breiðum grunni og samfélagsþjónusta sem þarf að þróa.

12. Fækka reikniflokkum eitthvað og reyna frekar að taka tillit til mismunandi fasts kostnaðar og fjárfestinga í föstu framlagi.

13. Almennt ekki að hafa mismun á milli grunnnáms og framhaldsnáms, þó að teknu tilliti til raunverulegs kostnaðar, þ.m.t. launakostnaðar.

14. Ekki að skilgreina hámarksfjölda í reiknilíkani. Það þarf að vera hvati til að keppa um nemendur.

15. Kostir og gallar við miðlæga innritun hafa ekki verið skoðaðir. Spurning um þjónustustig einstakra háskóla við umsækjendur.

16. Háskólarnir ættu að hafa meira svigrúm sjálfir til að taka inn nemendur með fjölbreytilegan bakgrunn og beita þeim leiðum sem þarf til að kanna hvort nemendurnir rísi undir þeim kröfum sem gerðar eru í náminu.

Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#2 Björn Reynir Halldórsson - 07.02.2020

Stjórn FEDONS telur að löngu sé tímabært að taka til skoðunar fjárveitingar til háskóla á Íslandi. enda er ljóst að þrátt fyrir að Háskóli Íslands skori nokkuð hátt á alþjóðlegum matslistum háskólanna, þá vantar heilmikið upp á innviði hans og sá kostnaður leggst þungt á doktorsrannsakendur og nýdoktora við Háskóla Íslands. Bæði er það vegna þess að rannsóknarstyrkir eru allt of fáir og of litlir, nýdoktorastyrkir eru einnig lágir og of fáir, sem gerir atvinnuhorfur doktorsnema verri fyrir vikið. Loks má nefna að þessi hópur telst til stærstu hluta stundakennara við Háskóla Íslands, en kjör þeirra eru í senn? mjög lág og réttindi engin þar sem hópurinn á ekki aðild að stéttafélagi. Ef svo er horft til þess að doktorsnemar og nýdoktorar framkvæma stóran hluta þeirra rannsókna sem fara fram við skólann er ljóst að við þetta ástand verður ekki unað.

Sjá nánar með fylgjandi skjal.

Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#3 Auðna-Tæknitorg ehf. - 07.02.2020

Auðna tæknitorg sendir í viðhengi inn umsögn sem einkum horfir til þess hvernig tryggja megi betur að öflugt vísinda- og rannsóknastarf háskólanna skili sér betur til samfélagsins og geri atvinnulífið samkeppnishæfara.

Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#4 Háskóli Íslands - 07.02.2020

Umsögn Háskóla Íslands um grænbók mennta- og menningarmálaráðuneytisins um fjárveitingar til háskóla

Háskóli Íslands vill koma á framfæri eftirfarandi fáum en skýrum ábendingum:

• Háskóli Íslands fagnar þeirri vinnu og alþjóðlega samanburði sem liggur að baki grænbókinni. Útgáfa grænbókarinnar er bæði mikilvæg og tímabær enda hefur fyrirkomulag fjárveitinga til háskóla á Íslandi í meginatriðum verið óbreytt í um tveggja áratuga skeið. Að mati Háskóla Íslands er því tímabært að ráðast í heildarendurskoðun háskólakerfisins sem tekur til þátta á borð við hlutverk og verkaskiptingu á milli háskóla (s.s. út frá því hvort um er að ræða fámennan kennsluháskóla á grunnnámsstigi með takmarkað námsframboð sem þjónar einkum nærsamfélagi eða stóran, breiðan og alhliða rannsóknaháskóla sem starfar í alþjóðlegu samkeppnisumhverfi), rekstrarform, menningarlegt hlutverk o.s.frv.

• Eins og gefið er til kynna í grænbókinni felst mikilvægasta einstaka breytingin sem gera þarf á fyrirkomulagi fjárveitinga til íslenskra háskóla í því að byggja mat á fjárþörf þeirra á fleiri matsþáttum en raunin er nú. Í stuttu máli byggir núverandi kerfi að stórum hluta á einum hvata sem er fjölgun nemenda. Til viðbótar er stuðst við reikniflokkakerfi sem í sjálfu sér er ágætt en það hefur legið fyrir í mörg ár að brýnt sé að endurskoða röðun greina í reikniflokka og allar forsendur að baki hvers reikniflokks. Afleiðingin er sú að reikniflokkar endurspegla engan veginn nútíma kennsluhætti í mjög mörgum greinum þar sem þeir hafa breyst verulega frá því reikniflokkarnir voru settir fram á sínum tíma. Þá eru flestar ef ekki allar breytur í reikniflokkunum of lágar sem þýðir að þegar upp er staðið er framlag per nemanda allt of lágt í háskólum á Íslandi. Afleiðingin er iðulega sú að skólarnir keppast um að ná í sem flesta nemendur án þess að bera nóg úr býtum í flestum tilvikum. Nú er svo komið að einhliða áhersla á fjölgun nemenda og vanfjármögnun ógnar í raun kröfu tímans um aukin gæði. Það er því afar mikilvægt að þessi endurskoðun á reikniflokkum og röðun greina í þá fari fram.

• Í vel flestum nágrannalöndum okkar hefur verið farin sú leið á undanförnum árum að fjölga mælikvörðum til að meta fjárþörf háskóla, s.s. með því að horfa í auknum mæli til þátta á borð við ólík hlutverk háskólastofnana, brautskráningarhlutfall, hlutfall meistara- og doktorsnema, rannsóknaafköst, styrkjasókn, nýsköpun, einkaleyfi o.fl. Aftur er tekið undir þetta en einungis ef ætlunin er sú, auk endurskoðunar á reikniflokkum, að veita auknu fjármagni til háskólastigsins til að fjármagna umrædda mælikvarða.

• Eins og fram kemur í grænbókinni er það einsdæmi á Íslandi í samanburði við önnur lönd sem skoðuð eru að einkareknir háskólar fái hvort tveggja sama framlag og opinberir háskólar og innheimta skólagjöld. Fullyrða má að allstaðar annarstaðar séu skólagjöld dregin að nokkru eða öllu leyti frá opinberum framlögum.

• Forsenda hlutlægs útreiknings á fjárþörf íslenskra háskóla eru áreiðanleg töluleg gögn um starfsemi, árangur og afköst þeirra. Gera þarf bragarbót á þessu sviði.

• Í flestum þeim löndum sem Ísland ber sig saman við er notast við samræmt kerfi til að stýra inntöku þeirra sem hyggja á háskólanám. Til að slíkt kerfi geti virkað þarf að vera fyrir hendi samræmt stúdentspróf sem áreiðanlegur mælikvarði. Þessu er ekki til að dreifa hér á landi. Án slíks tækis er varhugavert að fara í mikla stýringu.

• Í stjórnarsáttmálum núverandi og fyrrverandi ríkisstjórna Íslands hefur markið verið sett á að ná fyrst OECD-meðaltalinu og síðan meðaltali Norðurlanda. Að fjármögnun Háskóla Íslands sé í takt við það sem gerist hjá nágrannaþjóðum okkar er forsenda þess að skólinn geti verið samkeppnishæfur í því alþjóðlega umhverfi sem hann starfar í. Markmiðið var upphaflega sett fram á aldarafmæli Háskóla Íslands 2011. Nú tæpum áratug síðar má telja að fjármögnun háskóla á Íslandi sé sambærileg við það sem gerist að meðaltali hjá háskólum innan OECD. Í stjórnarsáttmála núverandi ríkisstjórnar Íslands er kveðið á um að Ísland skuli ná meðaltali Norðurlanda árið 2025. Gögn frá Háskóla Íslands og úr ársreikningum rannsóknaháskóla á Norðurlöndum árið 2018 sýna hver staða Háskóla Íslands er í norrænum samanburði. Myndin hér að neðan sýnir heildartekjur á ársnema að meðaltali á hinum Norðurlöndunum og hjá Háskóla Íslands.

• Af framansögðu er ljóst að fjármögnun Háskóla Íslands stendur langt að baki fjármögnun háskóla á hinum Norðurlöndunum. Eigi stefnumarkmið ríkisstjórnarinnar um sambærilega fjármögnun háskóla á Íslandi og á Norðurlöndum að nást árið 2025 er afar brýnt að stíga nú þegar áþreifanleg skref í þá átt og að gert verði ráð fyrir því í fjármálaáætlun ríkisstjórnarinnar. Í ljósi þessa skorar Háskóli Íslands á ríkisstjórn Íslands og Alþingi að endurskoða fimm ára fjármálaáætlun sína og tryggja aukna fjármögnun þannig að meðaltali Norðurlandanna verði náð árið 2025.

• Umræða um röðun íslenskra háskóla í skýrslunni er mjög takmörkuð. Vafasamt er að horfa bara til eins árs (2019) og heildarröðunar. Háskóli Íslands nýtur alls ekki sannmælis í þeim samanburði sem fram kemur í röðuninni. Öll fræðasvið Háskólans mælast í topp 400 í heiminum og sumar greinar hafa ítrekað mælst meðal þeirra allra bestu. Þessari umfjöllun þarf að breyta.

• Grænbók mennta- og menningarmálaráðuneytisins var upphaflega ætlað að vera hvítbók með markvissri stefnumótun og áþreifanlegum tillögum. Háskóli Íslands hvetur stjórnvöld til að halda áfram þeirri góðu vinnu sem nú er hafin til að upphafleg markmið náist.

Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#5 Sigurður Óli Sigurðsson - 07.02.2020

Umsögn Gæðaráðs íslenskra háskóla um Grænbók um fjárveitingar til háskóla er sett fram á ensku þar sem allir meðlimir ráðsins eru erlendir.

This response is submitted by Sigurður Óli Sigurðsson on behalf of the Quality Board for Icelandic Higher Education (í. Gæðaráð íslenskra háskóla).

The Quality Board for Icelandic Higher Education welcomes the Ministry's initiative to submit this Green Book for comments. This work represents a first step towards forming an explicit government policy on university funding mechanisms in Iceland. The Board also looks forward to the request for comments on a White Book on the subject to further inform future policy work.

The Green Book submitted for comments presents balanced and comprehensive viewpoints on multiple approaches to university funding. There is an appreciation of the benefits, risks and possible unintended consequences of these different approaches, but at the same time a recognition that design decisions for funding models are ultimately political decisions. The literature cited in the Green Book is extensive and the international examples of funding models (in particular, Scandinavian models) are highly informative.

The Board would like to offer comments (see below) on the Green Book in the form of seven principles that should ideally govern the development of university funding models. It should be noted that some of these principles echo principles expressed in the Green Book.

1. There is evidence to suggest that performance-based funding should affect only a small part of the total funding model for universities and serve as additional incentives rather than funding that could be taken away. This is particularly true in underfunded systems, as is pointed out in the Green Book. The Board agrees fully with these views.

2. For any system, the relationship between the challenges identified and funding is critical. Reflections and ‘answers’ to the issues identified sections 6.1, 6.5 and 7 of the Green Book should shape the vision and policy direction of Icelandic HE. This is vital before designing a funding system. Indeed, this relationship is noted under the “prerequisites for success reviews of budgetary arrangements”. If a strategic review of Icelandic higher education is undertaken, it should take into account the systemic issues that have been identified through Quality Enhancement Framework (QEF) reviews.

3. Models for performance-based funding should not include a large set of objectives and criteria. This point is made clearly in the Green Book, in particular in the section titled "Performance indicator selection and design.” This means, in turn, that the government will need to be clear as to what goals or objectives (four or five, for example) are important. Each university should then be able to decide how it will contribute to these national goals in dialogue with the government. This would ensure that the higher education system remains diverse and is able to respond to the diversity of needs and would require that the strategic planning of the universities integrates these national goals.

4. Reference to “good indicators” should be considered carefully. The choice of what is measured or included, and the indicators used are especially critical. Because performance frameworks rely on quantitative rather than qualitative indicators, there is a necessity for a full understanding of the advantages and shortcomings of the indicators chosen.

5. In order to successfully implement performance-based funding, the data systems that provide a basis for funding decisions must be reliable and fully fit for purpose, both in the universities and the ministry. If that is not the case, then caution should be exercised at this stage. Notably, it will be important to choose indicators on the basis of pertinence rather than simply on the basis of whether data are available.

6. The World Bank presents a framework for implementation of funding policies for Higher Education in its 2016 report titled "Investing Strategically in Higher Education: Aligning Public Funding with Policy Objectives." The implementation steps are as follows: 'Plan' – 'Diagnose' – 'Design' – 'Pilot' – 'Scale-up' – 'Optimise.' Without going into detail about the individual steps in this framework, the Board wishes to note the particular importance of piloting changes to funding models before they are rolled out ('scaled-up') for the whole system.

7. In a small country such as Iceland, it is imperative that any evaluation exercises be done by external experts to assess whether the universities have met their targets in the context of their institutional strategy. This evaluation could be done annually during the pilot phase and become biennial or triennial later. Nevertheless, there will be a local requirement for staff to service the evaluation process in whichever agency is charged with running it. National evaluations of performance in learning and teaching, research and research impact require a significant commitment of human resource before expert review can take place.

Afrita slóð á umsögn

#6 Hallgrímur Jónasson - 07.02.2020

Umsögn Rannís: Grænbók um fjárveitingar til háskóla

Rannís fagnar þeirri vinnu sem nú á sér stað varðandi undirbúning stefnu um fjárveitingar til háskóla og þá vönduðu vinnu sem lögð er fram í grænbókinni. Grænbókin er vel til þess fallin að stuðla að umræðu um stefnu varðandi háskólastarf á Íslandi og veitir gott yfirlit yfir núverandi stöðu í málaflokknum og þær ólíku leiðir sem hægt er að fara til að tengja saman stefnu og fyrirkomulag fjárveitinga í framtíðinni. Það er grundvallaratriði sem fram kemur í grænbókinni að fyrirkomulag fjárveitinga til háskóla byggi á stefnu þar sem skýr sýn ríkir um hlutverk háskóla til framtíðar.

Starfssvið Rannís nær til rannsókna, nýsköpunar, menntunar- og menningarmála. Umsýsla samkeppnissjóða og alþjóðlegt samstarf eru lykilþættir í starfi stofnunarinnar, auk greiningar og miðlunar. Hér að neðan er leitast við að koma á framfæri nokkrum atriðum í samráðsferlinu sem boðið er upp á. Hér á eftir verður fjallað um rannsóknir og alþjóðlegt starf háskóla. Rannís telur að gera megi þessum þáttum hærra undir höfði við framtíðarstefnumörkun háskólastarfs og þar með við fjármögnun starfsins.

Rannsóknir og alþjóðlegt samstarf háskóla

Hlutverk háskóla sem rannsóknastofnana hefur vaxið mikið á undanförnum árum, samfara aukinni áherslu á framhalds- og doktorsnám. Gera má ráð fyrir að á komandi árum muni hlutverk háskólanna í rannsóknastarfi aukast enn frekar og að samstarf þeirra við ytri aðila jafnt innanlands sem utan aukist á sviði vísinda, samfélagslegra málefna og nýsköpunar. Alþjóðlegt samstarf og geta samfélaga til að nýta alþjóðlega þekkingu og sambönd eru meðal þátta sem eru ráðandi um samkeppnisstöðu þjóða. Háskólar eru þar í lykilstöðu, hvort sem er í kennslu, rannsóknum eða samfélagslegu hlutverki sínu. Þátttaka nemenda í rannsóknum er mikilvægur þáttur í þjálfun og menntun þeirra, en vaxandi eftirspurn er og verður eftir slíkri menntun í framtíðinni.

Rannís leggur lykiláherslu á að fé til samkeppnissjóða sem veita háskólum stuðning til rannsókna og annarra verkefna sé hluti þeirrar stefnumörkunar sem þarf að eiga sér stað varðandi stefnu og fjármögnun háskólastarfs.

Hér á landi eru samkeppnissjóðir til rannsókna og nýsköpunar árlega að umfangi nærri um 8,5 til 9,0 ma. kr. Ætla má að árlegar tekjur háskólanna séu rúmlega 4 ma. kr., um 3,7 ma. kr. til rannsókna og nýsköpunar með beinum hætti (ekki talið með samstarf við fyrirtæki sem fá stuðning) og rúmlega 500 m. kr. vegna alþjóðlegra nemenda- og kennaraskipta. Hafa ber í huga að hér er um að ræða fé sem fengið er í samkeppni sem byggir á að meta gæði og áhrif á sviði rannsókna og nýsköpunar og alþjóðlegt samstarf.

Þátttaka í alþjóðlegum verkefnum, er mjög mikilvæg leið til að byggja upp alþjóðlegt tengslanet. Árangur Íslands í Horizon 2020 rannsóknaáætlun ESB er góður, háskólarnir hafa

fengið stuðning að upphæð um 25 m. evra eða sem nemur nærri 3,5 m. kr. sl. sex ár. Háskóli Íslands er burðarás í þessu alþjóðlega starfi ásamt Háskólanum í Reykjavík. Umfang þessara verkefna er mun meira og þar með aðgangur að mun viðameiri þekkingu en er til staðar hér

á landi. Á meðal verkefna eru þrjú evrópsk öndvegisverkefni unnin í HÍ og HR, þar sem hver og einn rannsakandi fær 200 til 300 m. kr. í stuðning til rannsókna.

Samkeppnissjóðir, innlendir og erlendir, gegna mikilvægu hlutverki á sviði rannsókna og nýsköpunar, nemenda- og kennaraskipta og við að koma á alþjóðlegu samstarfi. Samkeppnissjóðir leggja áherslu á gæði rannsókna, getu viðkomandi til að standa að rannsókninni og áætlaðan árangur. Samkeppni um stuðning þar sem matsferlið er alþjóðlegt, gagnsætt og trúverðugt er heppileg leið til að leggja áherslu á framgang verðugra verkefna.

Í grænbókinni er fjallað um rannsóknastarf innan háskólanna. Það virðist ekki vera samhljómur með niðurstöðu Hagstofu Íslands, en samkvæmt Hagstofunni er umfang háskóla í rannsóknum árið 2018 tæplega 18 milljarðar króna eða 0,64% af landsframleiðslu. Fjármögnun rannsóknanna er með framlagi á fjárlögum um 56%, innlendir styrkir eru um 25%, Evrópustyrkir 3% og svo framlög og önnur fjármögnun um 16%. Ætla má að 25 til 30% rannsóknafjár komi úr samkeppnissjóðum. Hér er því þegar um mjög mikilvægan þátt í fjármögnuninni og mikilvægt að stefnumörkun háskólastarfsins taki tillit til þess.

Stundum er sagt að upphefðin komi að utan. Tvo af sjö háskólum hér á landi má finna á listum yfir 400 bestu háskóla í heimi, en það byggir ekki síst á rannsóknastarfi þeirra sem í flestum tilfellum er alþjóðlegt og kemur ekki síst fram í alþjóðlegum sambirtingum. Á mynd 1 má sjá alþjóðlegar vísindalegar sambirtingar miðað við milljón íbúa viðkomandi landa og er sýndur samanburður milli áranna 2005, 2010 og 2016.

Hér að neðan eru tvær myndir sem draga fram stöðu Íslands í alþjóðlegu samstarfi.

Mynd 1

Á mynd 1 sést að alþjóðlegar sambirtingar hafa aukist mikið alls staðar, en líka að minni löndin eru eðlilega virkari í sambirtingum. Það er mun meiri þörf í litlum vísindasamfélögum að stuðla að alþjóðlegu samstarfi þar sem það á við. Stefnumörkun um alþjóðlegt samstarf og viðeigandi hvatar eru því mikilvægir.

Mynd 2

Á mynd 2 hér að ofan er sýnt umfang vísindagreina sem mest er vitnað til eftir upprunalöndum (top 1% highly cited scientific publications, 2000, 2007 and 2014), en hér er um að ræða greinar í hæsta gæðaflokki. Á myndinni sést að íslenskt vísindastarf stendur ágætlega í alþjóðlegu samhengi, en jafnframt kemur fram að staða Íslands hefur versnað á tímabilinu. Staða Íslands í þessum samanburði er einn af mælikvörðum á gæði vísindastarfs hér á landi. Ætla má að öflug þátttaka í alþjóðlegu samstarfi stuðli að bættri stöðu landsins. Því er rétt að fagna því að Rannsóknasjóður hefur nú heimild til að taka þátt í alþjóðlegum verkefnum í samstarfi sjóða, líkt og Tækniþróunarsjóður hefur gert um nokkurt skeið.

Í grænbókinni koma fram þrjár meginleiðir við fjármögnun háskóla:

a) Árangursmælikvarðar eða árangursmarkmið (performance-based funding)

b) Annars konar mælikvarðar/fastar fjárveitingar (block funding)

c) Verkefna- eða stefnumiðuð fjármögnun (project funding/strategic funding).

Hér að framan er lögð áhersla á mikilvægi þess að leið a) og leið c) séu varðaðar vandlega, í samhengi við stefnumótun í háskólastarfinu.

Nemenda- og kennaraskipti

Ekki verður metinn til fjár sá ávinningur sem þátttaka í nemenda- og kennaraskiptum hefur haft á íslenska nemendur og kennara, gæði náms og kennslu og framþróun í rannsóknum – eða í stuttu máli: nútímavæðingu íslenska háskólakerfisins. Í Evrópusamstarfi öllu er lögð rík áhersla á að háskólar hafi sett sér markmið og framtíðarsýn í alþjóðamálum og við veitingu styrkja skiptir miklu máli að þeir sýni fram á tengingu milli viðfangsefna sinna og alþjóðastefnu sinnar stofnunar og lands. Hér hefur skortur á stefnumótun fyrir Ísland í heild orðið þeim fjötur um fót, því ekki er til íslensk alþjóðastefna fyrir háskólastigið, jafnvel þótt OECD hafi kallað eftir markvissari stefnumótun og gagnaöflun í tengslum við alþjóðavæðingu í háskólakerfinu árið 2008.

Það má meta hversu alþjóðlegir háskólar eru með því að skoða yfirlit yfir erlenda nemendur og starfsmenn og þátttöku í skiptinámi og -kennslu af margvíslegu tagi. Þar hafa yfirvöld sett metnaðarfull markmið um árlegan fjölda skiptinema frá Íslandi (800) og fjölda erlendra gráðunema á Íslandi (2000), sem er vissulega spor í rétta átt. Þessum markmiðum er mikilvægt að fylgja eftir með stefnumörkun í alþjóðavæðingu háskóla og endurskoðun á fyrirkomulagi fjárveitinga til þeirra gefur gott tækifæri til þess. Frammistaða í alþjóðasamstarfi getur þannig orðið þáttur í árangurssamningum og/eða aðferð við fjárveitingar, til dæmis með því að skilgreina sem mælikvarða erlenda styrki, eins og gert er í Svíþjóð og Finnlandi, og fjölda erlendra nema, eins og gert er í Danmörku og Noregi.

Erasmus+ áætlun ESB er langumfangsmest í þessu samhengi hér á landi og þar liggur fyrir góð tölfræði. Frá 2014-2018 hafa ríflega 3.200 nemendur og kennarar farið frá Íslandi til 66 landa í margvíslegu skiptinámi og samkennslu. Á sama tíma hafa komið til landsins nærri 6.500 manns eins og mynd 3 að neðan sýnir. Í þeim hópi eru ríflega 2.000 starfsmenn, eða um 400 manns á ári, sem hafa komið til kennslu og samstarfs við íslenska háskóla.

Mynd 3

Rannís tekur undir þau sjónarmið sem koma fram í grænbók um að bæta þurfi tengingu milli atvinnulífs og háskólanna um færni á vinnumarkaði. Aftur má nefna alþjóðasamstarf í þessu samhengi sem mikilvægan stuðning við nútímavæðingu háskólakerfisins. Markvissari tenging starfsnáms inn í háskólamenntun er ákjósanleg, og bendir Rannís í því samhengi á þá möguleika sem Erasmus+ býður háskólanemum upp á og gefur þeim þannig tækifæri til að efla færni sína og atvinnumöguleika, sem og sjálfstæða og skapandi hugsun á erlendri grund. Erasmus+ gerir háskólum einnig kleift að bjóða erlendum sérfræðingum úr atvinnulífinu til sín til að kenna og leiðir saman fyrirtæki og stofnanir víðs vegar um Evrópu í verkefnum sem efla nýsköpun og frumkvöðlastarfsemi.

Ennfremur má nefna alþjóðlegt samstarf sem mikilvægan þátt í að styðja háskóla í samfélagslegu hlutverki sínu. Öllu máli skiptir að háskólar taki höndum saman, þvert á landamæri, við að veita menntun sem stuðlar að friðsælum og menningarlega fjölbreyttum samfélögum og hjálpar fólki að vera upplýst um sjálfbæra þróun og neyslu. Vel má ímynda sér að siðferðileg og hnattræn ábyrgð geti verið hluti af háskólastefnu hér á landi eins og við þekkjum til að mynda frá Finnlandi.

Rannís tekur undir þær áherslur sem grænbókin leggur á aðgengi að háskólanámi. Íslenskt háskólakerfi er eitt það opnasta í Evrópu en þó hallar enn á fólk í viðkvæmri stöðu.

Niðurlag

Hér hafa verið dregin saman meginhlutverk háskólakerfisins varðandi gæði náms og kennslu, rannsókna, tengsl við atvinnulífið og samfélagslega ábyrgð og það sett í samhengi við alþjóðavæðingu þess. Hafa ber í huga að þessar tengingar munu styrkjast á komandi árum. Nýr möguleiki í Erasmus+, European Universities Initiative, styrkir háskóla í Evrópu til að taka höndum saman við að efla sambandið milli rannsókna, nýsköpunar og samfélagsins. Markmiðið er að umbreyta evrópsku háskólakerfi þar sem stofnanirnar hafa opnað dyr sínar fyrir kennara- og stúdentaskiptum upp á gátt. Stefnumótun íslenskra háskóla getur ekki annað en tekið mið af þessari nýju framtíðarsýn fyrir evrópskt háskólasamfélag.

Við næstu skref í stefnumótun háskólakerfisins telur Rannís skipta miklu máli að alþjóðavæðing sé undirstrikuð með skýrari hætti sem lykilþáttur háskóla í nútímasamfélagi og að litið verði til samkeppnissjóða innlendra og erlendra sem hluta af stefnumörkun fyrir háskólastarf. Rannís lýsir sig reiðubúið til að koma að frekari vinnu við stefnumótun ráðuneytisins og telur sig hafa margt fram að færa, bæði varðandi þróun og áhrif rannsókna og alþjóðavæðingar á háskólakerfið hér á landi, sem og þá strauma sem hafa verið á þessu sviði í nágrannaríkjunum, sem hægt væri að horfa til við mótun metnaðarfullrar háskólastefnu. Framtíðarsýn fyrir íslenskt háskólakerfi ætti alltaf að taka mið af ávinningum sem hljótast af alþjóðlegu samstarfi fyrir einstaklinga, stofnanir og landið í heild. Reykjavík 7. febrúar 2020

Virðingarfyllst Reykjavík 7. Febrúar 2020

Hallgrímur Jónasson, forstöðumaður Rannís

Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#7 Akureyrarbær - 07.02.2020

Meðfylgjandi er umsögn Akureyrarbæjar.

Virðingarfyllst,

Ásthildur Sturludóttir

Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#8 Háskólinn á Akureyri - 07.02.2020

Grænbók um fjárveitingar til háskóla – Umsögn Háskólans á Akureyri

Umsögn Háskólans á Akureyri er tvíþætt. Í fyrsta lagi verður farið yfir nokkrar tölulegar staðreyndir sem Háskólinn á Akureyri telur að þurfi að leiðrétta og/eða koma á framfæri í samhengi við þróun Háskólans á Akureyri frekar en kerfisins í heild sinni, en líkt og fram kemur í skýrslunni er verulegur munur á þróun HA samanborið við flesta aðra íslenska háskóla. Í öðru lagi verður farið yfir hluta af þeim spurningum sem settar eru fram til að sýna fram á hversu mikilvægar þær eru fyrir þróun háskólakerfisins og aðgengi að háskólum, og þar með þróun íslensks samfélags á næstu áratugum.

Hér fyrir neðan má finna helstu punkta umsagnarinnar en lengri útgáfa er með í viðhengi.

• Það er nýtt fyrirbæri í íslensku samfélagi að aðgengi að háskólum sé takmarkað með verulegum hætti líkt og raunin er orðin við Háskólann á Akureyri í dag. Verði það veruleikinn að takmarka eigi enn frekar aðgengi að Háskólanum á Akureyri er um verulega stefnubreytingu að ræða þar sem grundvallarstefnan síðustu þrjá áratugi hefur verið að bæta og auka aðgengi að háskólanámi, sérstaklega fyrir fólk sem býr utan höfuðborgarsvæðisins. Grænbók þessi er því mjög mikilvægt innlegg inn í umræðuna um aðgengi að háskólum á næstu árum og er eitthvað sem allir þyrftu að mynda sér skoðun á.

• Það verður að vanda mjög til þess verks að hanna og innleiða nýtt kerfi og gefa verður ferlinu frá Grænbók yfir í Hvítbók, og þaðan yfir í stefnu stjórnvalda, mjög góðan tíma og skapa almennan vettvang í samfélaginu til umræðna á hverju stigi í þessu ferli.

• Leiðrétta þarf yfirlit um birtingar þar sem misræmis gætir í gögnum á milli skóla. Þróun birtinga í ISI-tímaritum kemur fram í töflu 11 og texta með þeirri töflu. Þar má lesa að birtingar á hvern starfsmann við HA séu verulega færri en við HÍ eða HR. Við nánari skoðun kemur hins vegar í ljós að ekki er um samanburðarhæf gögn á milli skólanna að ræða og að gögnin ná einungis til 2016 en mikil aukning hefur orðið birtingum frá starfsfólki Háskólans á Akureyri síðan þá.

• Áhersla markaðsvæðingar og samkeppni í háskólaumhverfinu og áhersla á árangur getur haft þau áhrif að almannagæði minnka. Stjórnvöld þurfa að huga að almannagæðum í háskólaumhverfinu og gæta að því að slík gæði í okkar norræna velferðarsamfélagi skerðist ekki í árangursdrifnu háskólaumhverfi (t.d. að menntun sé fyrir alla). Einnig þarf að huga að því að árangursmælikvarðar hafi ekki áhrif á akademískt frelsi í raun.

• Gæta verður að gæðum gagna og tryggja að mælingar séu fyllilega samanburðarhæfar á milli skóla, en eins og dæmið í Grænbókinni um rannsóknir sýnir geta ósamræmdar skilgreiningar gefið mjög mismunandi mynd af stöðu hvers skóla. Það verður að vera fyrir hendi sveigjanleiki og snerpa til að breyta mælikvörðum og skipta um áherslur til að forðast einsleita þróun háskóla. Með samningum við hvern skóla geta stjórnvöld hins vegar náð fram stefnumálum sínum auk þess sem sérstaða hvers skóla og sérkenni geta fengið að halda sér.

• Gæðamat háskólanna, sem felst í innra og ytra mati í samræmi við lög og viðmið gæðaráðs háskólanna, er lykilgagn við mat á gæðum háskóla. Það verður að gæta að því að niðurstöður árangursmælinga fái ekki meira vægi en heildstætt og ítarlegt gæðamat. Gæðaráð Háskóla á Íslandi gegnir því lykilhlutverki við að aðstoða við skilgreiningu og eftirfylgni með gæðum í íslenskum háskólum á hverjum tíma.

• Þá er vert að benda á að Í Grænbók er hvergi vikið að kynjaðri hagstjórn við ákvarðanatöku varðandi útdeilingu fjármagns til háskólanna. Rannsóknir hafa bent til þess að mikilvægt sé að kynjuð hagstjórn sé höfð til hliðsjónar er ákvarðanir eru teknar um útdeilingu fjármagns og að tekið sé tillit til jafnréttissjónarmiða í víðu samhengi, t.d. með tilliti til fötlunar, búsetu og félagslegs bakgrunns.

• Grænbók menntamálaráðuneytisins er mikilvægt gagn í frekari umræðu um stefnu stjórnvalda í íslenskum háskólamálum. Hér hvíllir þung ábyrgð á ráðuneytinu og ráðherra að tryggja að áframhaldandi umræða fái nægan tíma til að draga fram helstu þætti og álitamál við framtíðarskipan íslensks háskólakerfis. Þetta er nauðsynlegt svo unnt verði að ná samfélagslegri sátt um heildarþróun íslenskra háskóla ásamt því að fá stuðning almennings og stjórnmála við að gera það sem er allra mikilvægast – aukning í fjármögnun háskólakerfisins um 10 – 15 milljarða á árs grunni. Slík aukning verður að nást innan næstu fjármálaáætlunar.

Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#9 Landssamtök íslenskra stúdenta - 07.02.2020

Sjá umsögn LÍS í viðhengi.

Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#10 Jóna Þórey Pétursdóttir - 07.02.2020

Meðfylgjandi er umsögn Stúdentaráðs Háskóla Íslands

F.h. Stúdentaráðs

Jóna Þórey Pétursdóttir

Viðhengi