Samráð fyrirhugað 20.03.2020—08.04.2020
Til umsagnar 20.03.2020—08.04.2020
Niðurstöður í vinnslu frá 08.04.2020
Niðurstöður birtar 23.06.2020

Drög að frumvarpi til kosningalaga

Mál nr. 80/2020 Birt: 20.03.2020 Síðast uppfært: 23.06.2020
  • Dómsmálaráðuneytið
  • Drög að frumvarpi til laga
  • Málefnasvið:
  • Æðsta stjórnsýsla
  • Almanna- og réttaröryggi

Niðurstöður birtar

Frumvarpið ásamt umsögnum er til meðferðar hjá Alþingi.

Ferill máls

Málið var opið til umsagnar í gáttinni á tímabilinu 20.03.2020–08.04.2020. Umsagnir voru birtar jafnóðum og þær bárust. Skoða umsagnir. Unnið var úr þeim ábendingum og athugasemdum sem bárust og niðurstöður samráðsins birtar 23.06.2020.

Málsefni

Drög að frumvarpi til kosningalaga.

Í október 2018 skipaði forseti Alþingis starfshóp um endurskoðun kosningalaga til að fara yfir fyrri tillögur um efnið með tilliti til hagkvæmni og skilvirkni. Jafnhliða skyldi starfshópurinn kanna kosti þess að setja heildarlöggjöf um framkvæmd allra almennra kosninga og skoða eftir því sem tími og aðstæður leyfa kosti rafrænnar kjörskrár. Í starfshópnum sitja fulltrúar landskjörstjórnar, dómsmálaráðuneytisins, Sambands íslenskra sveitarfélaga og Þjóðskrár Íslands auk fulltrúa forseta Alþingis.

Starfshópurinn hefur nú útbúið drög að frumvarpi til kosningalaga. Lagt er til að lögin gildi um kosningar til Alþingis og sveitarstjórna, um framboð og kjör forseta Ísland og um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna. Markmið frumvarpsins er að styrkja lýðræði með því að viðhalda trausti á framkvæmd kosninga og tryggja að beinar, frjálsar og leynilegar kosningar séu haldnar reglulega. Meginefni frumvarpsins lúta að breyttri stjórnsýslu kosninga og einföldun regluverks.

Að loknu samráðsferli mun starfshópurinn fara yfir athugasemdir sem berast og í kjölfarið skila forseta Alþingis fullbúnu frumvarpi. Umsagnir má setja inn hér að neðan eða senda á netfangið kosningalog@althingi.is eigi síðar en 8. apríl 2020.

Helstu nýmæli sem frumvarpið felur í sér eru eftirfarandi:

1. Einn lagabálkur mun gilda um kosningar í stað fjögurra áður. Lög um kosningar til Alþingis, lög um kosningar til sveitarstjórna, lög um framboð og kjör forseta Íslands og lög um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslna falla brott.

2. Stjórnsýsla kosningamála verður einfölduð og samræmd og einum aðila, landskjörstjórn, falið skýrt samræmingar- og yfirstjórnarhlutverk. Yfirkjörstjórnir kjördæma verða lagðar niður og landskjörstjórn tekur við hlutverki Hæstaréttar við forsetakjör.

3. Yfirstjórn kosningamála verður færð frá dómsmálaráðuneyti til sjálfstæðrar stjórnsýslunefndar (landskjörstjórnar) sem, auk þess að bera ábyrgð á framkvæmd kosninga, sinnir viðvarandi verkefnum milli kosninga. Komið verður á fót úrskurðarnefnd kosningamála sem tekur til úrskurðar ýmsar kærur á þessu sviði, m.a. um lögmæti forsetakjörs, sveitarstjórnarkosninga og þjóðaratkvæðagreiðslna.

4. Miðlæg vinnsla kjörskrár mun fara fram hjá Þjóðskrá Íslands og rafræn kjörskrá verður meginregla. Stjórnmálasamtök og frambjóðendur í forsetakjöri munu geta óskað eftir rafrænum aðgangi að kjörskrá.

5. Atkvæðagreiðsla utan kjörfundar mun ekki geta hafist fyrr en öll framboð hafa komið fram og heimilað verður að viðhafa bréfkosningu þegar greidd eru atkvæði utan kjörfundar. Henni lýkur erlendis daginn fyrir kjördag og kl. 17 innan lands á kjördag. Framkvæmd atkvæðagreiðslu utan kjörfundar verður einfölduð sem og utanumhald kjörstjóra.

6. Kjósandi mun eingöngu geta greitt atkvæði einu sinni í hverjum kosningum; annaðhvort utan kjörfundar eða á kjörfundi.

7. Kosningaathöfnin verður einfaldari og öruggari með því að kjörstjórn stimplar kjörseðil áður en kjósandi leggur hann í atkvæðakassa. Ekki verði haldið sérstakt bókhald eða uppgjör um fjölda notaðra og ónotaðra kjörseðla.

8. Talning mun fara fram á kjörstöðum í því skyni að einfalda talningu og auka öryggi í meðferð atkvæða.

9. Öllum sem þess þurfa verður heimilað að fá aðstoð við kosningar hvort sem er vegna fötlunar, veikinda, elli eða af öðrum ástæðum.

10. Kosningaréttur þeirra sem búsettir eru erlendis verður rýmkaður verulega í alþingiskosningum, forsetakjöri og þjóðaratkvæðagreiðslum. Fólk mun geta kosið í 16 ár eftir að það flytur lögheimili sitt af landinu, í stað átta ára nú, en á móti er lagt til að rétturinn falli niður að þeim tíma liðnum. Rétturinn endurnýjast aftur við flutning lögheimilis til landsins.

11. Útgáfu kjörbréfa verður hætt.

Innsendar umsagnir

Afrita slóð á umsögn

#1 Haukur Arnþórsson - 07.04.2020

Umsögn um frumvarp til kosningalaga.

Upplýsingatæknin ræður ekki við öll verkefni. Til dæmis má ekki láta hana koma nálægt gögnum sem varða kosningar - og er þá m.a. átt við kjörskrá og atkvæðaseðla - og er þá ekki minnst á kosningakerfin sjálf. Alkunna er að öll gögn eru notuð, seld og misnotuð, yfirleitt er bara spurning um tíma hvenær það verður gert. Þannig mun doktorsnemi framtíðar geta skrifað um sundferðir nefndarmanna í kjörskrárnefnd meðan á vinnslu tillagna þeirra stóð.

Það er tekin mikil áhætta hvað varðar leynileika að gera kjörskrá rafræna. Tímastimpill fylgir öllum færslum í gagnagrunnum. Því verður alltaf hægt að rekja kjósanda á móti atkvæði ef einhver númering verður á atkvæðaseðli eða ef honum er á einhvern hátt raðað. Því er það svo - að enda þótt útlit sé sem stendur fyrir að rafræn kjörskrá eyðileggi ekki leynileika kosninga - þá útilokar hún að sett verði raðnúmer eða önnur kennileiti á kjörseðla og tilheyrandi sjálfvirkni í talningu - og þar með lokast á að í framtíðinni verði hægt að kjósa samkvæmt kosningakerfum sem byggja á slíkri númeringu. Þetta þýðir að rafræn kjörskrá takmarkar notkun kosningakerfa verulega og þá á ég m.a. við kerfi sem notuð hafa verið hér á landi (kosningar til stjórnarskrárþings) og sem tillögur hafa komið fram um að verði notaðar hér á landi - og það var kannski ekki tilgangur ákvæðisins í 3. mgr. 27. gr. frumvarpsdraganna. Hyggist nefndin auk þess heimila einhverjar merkingar á kjörseðlum er málið sjálfdautt.

Ég legg til að prentuð kjörskrá verði áfram notuð við kosningar á Íslandi, enda erum við með eitt besta og öruggasta kosningakerfi sem notað hefur verið - og öfunda margar þjóðir okkur af því - og í Bandaríkjunum hafa starfað samtök sem vilja koma því á (kerfið er kallað VVPB, Voter Verified Paper Ballout) og hefur þeim orðið það ágengt að Bandaríkjaþing er nú með frumvarp til meðferðar sem skilyrðir notkun Diabold-kosningavélanna (þær eru nú notaðar í flestum fylkjum) við að kjósandinn prenti út pappírsseðil með atkvæði sínu. Frumvarpið var samþykkt í fulltrúadeildinni með miklum meirihluta, en bíður nú meðferðar öldungadeildarinnar, sjá https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/2722. Þessir prentuðu atkvæðaseðlar verða síðan grundvöllur talningarinnar. Munum orð Stalíns: "Kosningar vinnast í talningunni".

Ég hef nokkuð ritað um öryggi rafrænna kosninga í gegnum árin og m.a. fylgst með deilunum í Bandaríkjun sem hófust um málið á árinu 2004, eftir Flórída-hneykslið, þegar kosningatölvan frá Diabold varð ofaná hjá repúblikanaflokknum (ég nefni John Hopkins skýrsluna í framhjáhlaupi) og ég hef fylgst með framgangi og úttektum á netkosningakerfum, s.s. í Eistlandi, Noregi og Spáni. Hvarvetna staðfesta sérfræðingar, prófessorar í tölvunarfræði og hakkarar að flest verkefni sem varða kosningar séu ekki á valdi upplýsingatækninnar. Vegna ógna við leynileika. Kosningakerfið í Eistlandi sem er draumur margra Íslendinga er t.d. svo opið fyrir innbrotum að hvaða leyniþjónusta sem er (og jafnvel einstakir hakkarar) getur hagrætt kosninganiðurstöðum í því landi (sjá t.d. Harri Hursti skýrsluna).

Ég hef samt ekki gert mig gildandi í opinberri umræðu á Íslandi um öryggi rafrænna kosninga, hliðarkerfa við kosningar og kosningakerfa, af þeim sökum að margir íslenskir tölvunarfræðingar telja slík kerfi vera framtíðina - og útúða raunsæisröddum. Ég hef bent þeim sömu aðilum á að ef þeir sjálfir gera örugg rafræn kosningakerfi yrðu þeir bæði heimsfrægir og ríkir, en enginn þeirra hefur orðið við því. Því er mér ljóst að kjörskrárnefndin hefur undir höndum fjölda "sérfræðiálita" um að rafræn kjörskrá sé örugg - og að margt annað hvað varðar rafræn stuðningskerfi sé öruggt - og sjálfsagt telja margir nefndina ganga of stutt. Um það segi ég bara: Ég er hjartanlega ósammála. Nefndin gengur of langt.

Afrita slóð á umsögn

#2 Þjóðskrá Íslands - 08.04.2020

Meðfylgjandi er umsögn Þjóðskrár Íslands um drög að frumvarpi til kosningalaga.

Viðhengi Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#3 Hákon Jóhannesson - 08.04.2020

Kópavogur 8.4.2020

Umsögn um frumvarp til kosningalaga.

Ég vil fyrst þakka fyrir tækifærið á að senda inn umsögn um þetta mikilvæga málefni. Það er löngu tímabært að uppfæra þennan mikilvæga þátt í lýðræðinu.

Þessi umsögn mín er ekki endanleg um frumvarpið; enda hefur tími til þessa í ljósi aðstæðna í dag verið mun minni en ella. En ég læt fylgja hér hugleiðingar og gagnrýni á tiltekna verkþætti í kosningaferlinu sem lýst er í þessum drögum að frumvarpinu. Ég vona að framsetningin sér skýr og að þetta nýtist.

„Markmið frumvarpsins er að styrkja lýðræði með því að viðhalda trausti á framkvæmd kosninga og tryggja að beinar, frjálsar og leynilegar kosningar séu haldnar reglulega. Meginefni frumvarpsins lúta að breyttri stjórnsýslu kosninga og einföldun regluverks.“

https://samradsgatt.island.is/oll-mal/$Cases/Details/?id=2669

„87. gr. Stimplun kjörseðils. Eigi kjósandi rétt á að greiða atkvæði samkvæmt kjörskránni skal kjörstjórn eða fulltrúi hennar stimpla bakhlið kjörseðilsins án þess að sjá hvernig kjósandi hyggst greiða atkvæði. Kjósandi skal síðan leggja seðilinn í atkvæðakassann í viðurvist fulltrúa kjörstjórnar. Kjósandi skal gæta þess að enginn geti séð hvernig hann greiddi atkvæði.“

Það vakti strax athygli mína tillögur um notknun „stimpils“ í ferlinu.

Fulltrúi (kjörstjórn) með stimpil í hönd á að stimpla kjörseðil í framhaldi af því að kjósandi merkir við á seðlinum. Hugmyndin er væntanlega að „gilda“ athöfnina – skráningu kjósanda á atkvæðaseðil. Eða kjörseðilinn sjálfan?

En þetta er að mínu mati undarlegt verklag , svo ekki sé meira sagt.

Lágmarkskrafan varðandi þetta er skýr: Kjörgagnið á að vera tilbúið til notkunar fyrir viðskiptavininn - kjósandann. Ekki hálfkarað.

Þetta frumvarp til kosningalaga er um 96 síður og í því er rætt um 30 sinnum um þessa „stimplun“.

Ítrekað er hamrað á því að af þessum breytingum leiði „aukið öryggi og hagkvæmni af því nýmæli að kjörseðlar skuli stimplaðir í lok kosningarathafnar“. Ekki kemur fram nánari lýsing á meintum ávinningi.

Í nútíma verkferlum þar sem gæði eru í fyrirrúmi og öryggis er krafist er áhersla lögð á þætti eins og áreiðanleika, rekjanleika og skráningar. Hugtakið „rekjanleiki“ kemur hvergi fram í þessu skjali.

Í þessum tillögum á hins vegar að draga úr tilteknum rekjanleika kosningaferilsins - kjörseðilsins sem er eitt megin kjörgagnið. Eins fram kemur hér: Kafli IV (8). „Ekki verði haldið sérstakt bókhald eða uppgjör um fjölda“notaðra og ónotaðra kjörseðla.“

Það eru að mínu mati mjög alvarlegir annmarkar á þessari tillögu og skal ég koma inn á fleiri atriði. Eins og ég tiltók er þetta ekki tæmandi listi athugasemda við frumvarpið sem ég hef.

Í lýðræðissamfélagi er eina vopn og úrræði borgaranna að kjósa sér fulltrúa. Kjósa eftir sinni bestu getu og óskum. Kosningar verða að vera markvissar, skýrar og öruggar. Framkvæmd þeirra verður að vera einföld; ferlið þarf að bera og endurspegla hagsmuni kjósenda fyrst og fremst og kjósandanum verður að sýna tilhlýðileg virðing!

Í drögum að þessu frumvarpi er það það ítrekað lagt til að utanaðkomandi aðili „gildi“ atkvæðaseðilinn - val kjósandans með einhverjum óskilgreindum „stimpli“ og mögulega stimpli á óskilgreindum stað á bakhlið seðilsins - sem býður mögulega upp á auðkenni.

Á sama tíma er lagt til að rekjanleiki í tengslum við framleiðslu, geymslu og dreifingu þessa kjörgagns sé lagt niður. Ég get ekki séð að slíkt muni auka áreiðanleika eða öryggi kosninga.

Ég einfaldlega mótmæli þessari tillögu með öllu og legg til að það sé kjósandinn sem höndli síðastur manna sinn kjörseðil.

Grundvallaratriði í þessu ferli eru eftirfarandi:

1. Það er einfaldlega með öllu óboðlegt að utanaðkomandi aðili eigi við kjörseðilinn eftir að kjósandinn hefur gengið frá honum. Þetta er hans atkvæði, viðvera hans staðfest og skráð, hann skráir ákvörðun sína niður á kjörseðilinn - sem síðan er brotinn saman; lagður í innsiglaðan atkvæðakassa í viðurvist fjölda fulltrúa og það á að duga til.

2. Rekjanleiki kjörgagna er þáttur sem ekki á að leggja á herðar kjósandans þann hátt sem hér er lagt til.

Önnur alvarleg athugasemd sem ég vil tiltaka nú og felur í sér rökvillu.

Í 102. gr. eru tilteknir þættir sem geta leitt til ógildingar kjörseðils. Í f. lið má lesa: „kjörseðill hefur ekki verið stimplaður af kjörstjórn eða kjörstjóra.“

Skoðum greinina í heild sinni og sérstaklega f. lið.

„102. gr. Mat á gildi atkvæða við kosningar. Atkvæði sem greitt er á kjörfundi við kosningar til Alþingis, sveitarstjórna eða við forsetakjör skal meta ógilt ef: a. kjörseðill er auður, b. atkvæði kjósanda er ekki merkt með X í ferninginn, sbr. 1. mgr. 83. gr. og 1. mgr. 84. gr., c. ekki má með öruggum hætti sjá hvaða framboðslista eða frambjóðanda kjósandi hefur viljað greiða atkvæði sitt, d. ætla má að merki eða áletrun á kjörseðli sé sett af ásettu ráði til að gera seðilinn auðkennilegan, e. kjörseðill er ekki sá sem landskjörstjórn eða yfirkjörstjórn hefur látið gera skv. XI. kafla, f. kjörseðill hefur ekki verið stimplaður af kjörstjórn eða kjörstjóra.“

Þarna er það undir „stimplun“ kjörstjórnar komið hvort að atkvæði kjósanda skili sér. En það er verkþáttur sem er ekki undir kjósandanum kominn!

Aðgerðarleysi utanaðkomandi aðila leiðir skv. þessu til ógildingar kjörseðils kjósanda.

Í ljósi þessara atriða þarf að vinna umræddar tillögur frá grunni.

Virðingarfyllst,

Hákon Jóhannesson