Samráð fyrirhugað 03.09.2020—17.09.2020
Til umsagnar 03.09.2020—17.09.2020
Niðurstöður í vinnslu frá 17.09.2020
Niðurstöður birtar

Áform um frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum (leyfi til bráðabirgða)

Mál nr. 170/2020 Birt: 03.09.2020
  • Umhverfis- og auðlindaráðuneytið
  • Áform um lagasetningu
  • Málefnasvið:
  • Umhverfismál

Niðurstöður í vinnslu

Umsagnarfrestur er liðinn (03.09.2020–17.09.2020). Umsagnir voru birtar jafnóðum og þær bárust. Skoða umsagnir. Niðurstöður samráðsins verða birtar þegar unnið hefur verið úr þeim ábendingum og athugasemdum sem bárust.

Málsefni

Umhverfis- og auðlindaráðuneytið áformar að leggja fram frumvarp til breytinga á lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þá er áformað að í frumvarpinu verði einnig lögð til breyting á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Áformað er að leggja til breytingu á lögum nr. 106/2000 um að leyfisveitandi geti í undantekningartilvikum, ef leyfi fyrir framkvæmd hefur verið fellt úr gildi vegna annmarka á mati á umhverfisáhrifum og sérlög sem um framkvæmdina gilda veita tímabundnar heimildir til framkvæmdar, veitt leyfi til bráðabirgða að uppfylltum tilteknum skilyrðum, m.a. að fullnægjandi umsókn um endanlegt leyfi liggi fyrir hjá leyfisveitanda og unnið verði að því að bæta úr annmörkum á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar meðan umsóknin er til meðferðar. Þá verður að meta umhverfisáhrif frá upphafi framkvæmdar.

Áformað er einnig að leggja til breytingu á lögum nr. 7/1998 að fella niður heimild ráðherra til að veita tímabundnar undanþágur frá starfsleyfi og þess í stað verði leyfisveitendum veitt heimild til útgáfu leyfis til bráðabirgða í undantekningatilvikum, að uppfylltum nánari skilyrðum. Tryggja skal aðkomu og kærurétt almennings í ferlinu.

Innsendar umsagnir

Afrita slóð á umsögn

#1 Óttar Magnús G Yngvason - 16.09.2020

Til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins,

Reykjavik. 16. september 2020.

Umsögn send um samráðsgátt stjórnvalda

Umsögn um áform ráðuneytisins um frumvarp til laga um breytingar á lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum (leyfi til bráðabirgða)

Samningsbrotamál ESA

Málið, sem er tilefni lagasetningaráforma ráðuneytisins, varðar löggjöf um fiskeldi og mengunarvarnir og meðferð leyfa og undanþága frá starfsleyfi mengandi starfsemi og breytingar á henni haustið 2018 sem voru viðbrögð stjórnvalda við ógildingu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á slíkum leyfum í september það ár.

Náttúruverndarsamtök Íslands, ásamt þremur öðrum umhverfisverndarsamtökum, veiðifélögum og veiðiréttaröfum, eru málshefjendur í málinu, sem verið hefur til meðferðar hjá ESA, Eftirlitsstofnun EFTA frá því í desember 2018. Með niðurstöðu 14. apríl 2020, svokölluðu Pre-Article 31 bréfi, féllst ESA á sjónarmið þessara aðila um að í breytingum gerðum á íslenskum lögum í október 2018 fælust brot á EES samningnum, og gaf íslenska ríkinu andmælafrest til 14. júní 2020, ella yrði höfðað samningsbrotamál fyrir EFTA dómstólnum.

Brotin taldi ESA nánar tiltekið annars vegar felast í því að bráðabirgðaleyfi og undanþágur sem málið fjallar um stæðust ekki dómafordæmi Evrópudómstólsins (mál C-215/06, C-348/15 og sameinuð mál C-196/16 og C-197/16) um skilyrði þess að ríki væri heimilt að setja reglur um heimild til eftir á umhverfismats, það er:

• að slíkar heimildir gæfu ekki framkvæmdaraðila færi á að sleppa við eða fara í kringum umhverfismatsreglur

• slíkar heimildir gætu aðeins gilt í undantekningartilvikum

• reglurnar mæltu fyrir um að meta skyldi áhrif viðkomandi framkvæmda frá upphafi en ekki einungis til framtíðar

ESA taldi sem sagt að ekkert að þessu væri uppfyllt í þeim lagabreytingum sem íslenska ríkið gerði haustið 2018.

Þá taldi ESA íslenska ríkið brjóta gegn þátttökurétti umhverfisverndarsamtaka og þeim sem hagsmuna ættu að gæta og taldi engu skipta hér að leyfin yrðu til bráðabirgða. Þátttökurétturinn er sem slíkur grundvallarskilyrði í umhverfismati, benti ESA á.

Kvörtun umhverfisverndarsamtakanna og hagsmunaaðilanna laut hins vegar að því að réttur þeirra til að bera ákvarðanirnar undir dómstóla eða óháðan úrskurðaraðila, væri brotinn. ESA féllst einnig á þau sjónarmið og gaf út það álit að íslenska ríkið hefði brotið gegn þessum rétti þar sem enginn möguleiki er að bera ákvarðanir um bráðabirgðaleyfi eða undanþágur skv. lagaákvæðunum sem sett voru haustið 2018 undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og aðgangur að dómstólum er takmarkaður við þá sem eiga beina og einstaklingslega hagsmuni samkvæmt íslenskri dómaframkvæmd.

Um lagasetningaráformin

Ekki kemur fram í áformunum hvort og þá hver hafi verið andmæli íslenska ríkisins við ofangreindu áliti ESA en fram kemur að gert er að óbreyttu ráð fyrir að ESA höfði samningsbrotamál fyrir EFTA dómstólnum vegna ófullnægjandi innleiðingar á tilskipun 2011/92/EB. Ljóst virðist því að íslenskra ríkið telur ákvörðun ESA efnislega rétta. Áformin eru sögð til að bregðast við því. Í áformaskjali er því lýst að bregðast þurfi við ákvörðun ESA með lagasetningu um:

• að undanþáguheimildir séu eingöngu veittar í undantekningartilvikum

• að umhverfisáhrif skuli metin frá upphafi framkvæmda

• að tryggja í lögum að ekki sé unnt að fara fram hjá kröfum í ESB löggjöf

• að tryggja aðkomu almennings að ákvarðanatöku og

• að tryggja rétt almennings til að fá stjórnvaldsákvörðun endurskoðaða.

Leggur ráðuneytið það til að sú breyting verði gerð á ákvæðum laga nr. 106/2000 um að leyfisveitandi geti í undantekningartilvikum, ef leyfi fyrir framkvæmd hefur verið fellt úr gildi vegna annmarka á mati á umhverfisáhrifum og sérlög sem um framkvæmdina gilda veita tímabundnar heimildir til framkvæmdar, veitt leyfi til bráðabirgða að uppfylltum tilteknum skilyrðum, m.a. að fullnægjandi umsókn um endanlegt leyfi liggi fyrir hjá leyfisveitanda og unnið verði að því að bæta úr annmörkum á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar meðan umsóknin er til meðferðar. Einnig að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu metin frá upphafi framkvæmdar. Þá leggur ráðuneytið til að heimild til útgáfu leyfis til bráðabirgða í undantekningatilvikum, að uppfylltum nánari skilyrðum verði í sérlögum á sviði mengandi starfsemi (lög nr. 8/1998) og að þátttökuréttur og kæruréttur verði þar tryggður.

Samræmi áformanna við niðurstöðu ESA og EES reglur

Ljóst er af dómafordæmum sem ESA vísaði til, að skylda hvílir á íslenska ríkinu til að leiðrétta afleiðingar brota á umhverfismatslöggjöf sem leidd er af EES rétti (‘nullify the unlawful consequences of that failure’) sbr. sameinuð mál C-196/16 og C-197/16, málsgrein 43. Jafnjóst er, að það hefur íslenska ríkið ekki gert í þeim málum sem eru tilefni málsmeðferðar ESA í dag. Hins vegar er ljóst af sömu dómafordæmum að EES réttur útilokar ekki, með vissum skilyrðum, að ríki setji reglur um að mat á umhverfisáhrifum fari fram þrátt fyrir að starfsemi sé hafin eða framkvæmd lokið. Íslenska ríkið vill nú setja svoleiðis sérreglur í fyrsta sinn í umhverfismatslöggjöf sína - á sama tíma og heildarendurskoðun sömu löggjafar stendur yfir, þar sem ekki er verið að ræða slíkar sérreglur svo kunnugt sé.

Lykilatriði hér er að tilskipun 2011/92/ESB gerir það að skilyrði fyrir því að veita megi leyfi til framkvæmdar sem umtalsverð umhverfisáhrif hefur, að matið á þeim áhrifum hafi áður farið fram. Af því leiðir að framkvæmdir eða starfsemi má ekki hefjast fyrr en umhverfismatið hefur farið fram. Svigrúm ríkja til að leyfa eftir á mat er takmarkað og er brot á tilskipuninni og er óhjákvæmilega alltaf undanfari slíks eftirámats. Rýmilegar reglur um eftir á mat grafa augljóslega undan reglunum um umhverfismat framkvæmda, þátttökurétti almennings og rétti til endurskoðunar ákvarðana sem hafa umtalsverð umhverfisáhrif.

Sá megingalli er á áformum ráðuneytisins að hvorki ESA né EFTA dómstóllinn eru bær til þess að skera úr um hvort lagasetningaráformin uppfylla skilyrðin sem talin eru upp í niðurstöðu ESA og listuð eru hér að framan og umhverfisverndarsamtökum yrði gert það óhæfilega erfitt að fá úrlausn um það á heimavettvangi. Þetta þarf nánari útskýringa við.

Skýrt er af forúrskurði Evrópudómstólsins frá 26. júlí 2017, sem vísað er til í niðurstöðu ESA, í sameinuðum málum C-196/16 og C-197/16 (málsgrein 42) að það er innlendra dómstóla að meta hvort skilyrðin, sem einnig er vísað til í niðurstöðu ESA, eru uppfyllt í innlendri löggjöf. Á Íslandi eiga umhverfisverndarsamtök ekki lögvarða hagsmuni í málum er fjalla um mat á umhverfisáhrifum að mati innlendra dómstóla, fyrir því er fjöldi fordæma. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur ítrekað hafnað því að verða við beiðnum um ráðgefandi álit EFTA dómstólsins í málum er varða mat á umhverfisáhrifum og EES rétt og telur sig skorta til þess lagaheimild. Umhverfisverndarsamtök geta þannig ekki komið málum fyrir dómstóla og geta ekki nýtt endurskoðunarheimild fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til þess að beina spurningum um túlkun á EES reglum til EFTA dómstólsins. Aldrei er svo vitað sé orðið við kröfum kærenda um munnlegan málflutning fyrir úrskurðarnefndinni og málsmeðferð því takmörkunum háð, málsmeðferðartími þar er óhæfilega langur og flýtimeðferð bundin við tilvik þar sem stöðvun framkvæmda er úrskurðuð. En þeirri heimild beitir úrskurðarnefndin á afar varfærinn hátt. Fordæmi um að orðið hafi verið við slíkri kröfu í málum er varða umhverfismat er aðeins eitt, sem kunnugt er um: Raflínulagnir til Bakka. Raunhæf úrræði til þess að fá úr því skorið hvort fyrirhuguð lagasetning stenst þær kröfur sem tilgreindar eru í niðurstöðu ESA og dómafordæmum sem þar er vísað til - eru því ekki til staðar.

Takmörkuð úrræði umhverfisverndarsamtaka á þessu sviði, yrðu lagasetningaáformin að veruleika, væru þannig brot gegn tveimur grundvallarreglum Evrópuréttar, sjá mál C-348/15, málsgrein 40 (“principle of equivalence” og “principle of effectiveness”) sem ESA vísar til í niðurstöðu sinni.

Þá virðast áformin ekki taka mið af tvennu í niðurstöðu ESA. Annað atriðið er að til þess að eftir á lagfæring á umhverfismati geti verið heimil þá mega reglurnar um það ekki veita framkvæmdaraðila færi á að sleppa við eða fara í kringum umhverfismatsreglur. Það sýnist vera næsta auðvelt fyrir framkvæmdaraðila á Íslandi að fara í kringum reglurnar þegar sagan er skoðuð, sjá hér fyrir neðan um „að bjarga verðmætum“. Hitt er það að ráðuneytið gerir ráð fyrir að reglurnar gildi um leyfi til bráðabirgða en ógerningur er að sjá með hvaða hætti ráðuneytið gæti komið fram með frumvarpsákvæði sem kæmu raunhæfum þátttökurétti almennings við í slíkri bráðabirgðaleyfismálsmeðferð.

Að bjarga verðmætum

Í áformaskjali er því lýst að stjórnvöld geti talið nauðsynlegt að grípa inn í þegar dómstóll eða óháður úrskurðaraðili hefur ógilt leyfi fyrir starfsemi sem hefur í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Það sé þegar bjarga þurfi verðmætum. Á þessi sjónarmið verður ekki fallist og þau eiga sér enga fyrirmynd í dómafordæmunum sem vísað er til í niðurstöðu ESA frá 14. apríl 2020 eða í niðurstöðu ESA yfir höfuð hvað þá tilskipun 211/52/ESB eða innlendum lagasjónarmiðum. Óljóst er af áformaskjali hvort ráðuneytið telur að það vísi hér á sjónarmið sem tengjast lögmætum væntingum framkvæmdaraðila, en um þau sjónarmið hefur Evrópudómstóllinn meðal annars fjallað í þeim dómum sem ESA vísaði til – og fleirum.

Rétt er að benda á, að frá fullgildingu Árósasamningsins og stofnun úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 2011 er aðeins kunnugt um tvö kærumál umhverfisverndarsamtaka þar sem nefndin hefur ógilt leyfisveitingar (í báðum tilvikum fleiri málsnúmer en sömu framkvæmdir/tengd starfsemi). Í báðum málunum hafa stjórnvöld talið sig verða að stíga inn með sérsniðna lagasetningu fyrir einstakar framkvæmdir eða starfsemi „til að bjarga verðmætum“. Annað tilvikið er það sem er tilefni væntanlegs samningsbrotamáls ESA og rætt er um í þessu erindi. Hitt tilvikið eru mál frá 2016 en í þeim málum stöðvaði nefndin framkvæmdir að svo stöddu skv. framkvæmdaleyfum sveitarfélaga fyrir lagningu háspennulína að kísilmálmverksmiðju á Bakka við Húsavík. Í því tilviki, eins og því sem er tilefni væntanlegs samningsbrotamáls ESA og lagasetningaráformanna nú, brugðust íslensk stjórnvöld við með því að leggja fram frumvarp til laga sem hefði heimilað þær framkvæmdir sem úrskurðarnefndin stöðvaði framkvæmdir á. Þá var líka verið „að bjarga verðmætum”, því að verksmiðja var risin eða í byggingu án þess að reynt hefði á hvort línulagnir að henni stæðust lög. Ekki kom á endanum til lagasetningar sem vék til hliðar úrskurðum úrskurðarnefnar í þeim málum, og má að líkindum fyrst og fremst rekja það til þess að þingmönnum og samtökum almennings gafst í því tilviki tími til að kynna sér málið og mætti það afar mikilli andstöðu utan ríkisstjórnar. Því er þetta rifjað upp, að rök má færa að því að það sé eins konar hefð fyrir því að þegar umhverfisverndarsamtök nýta rétt sem þeim er tryggður með Árósasamningnum og EES löggjöf til að bera lögmæti leyfisveitinga sem mikil áhrif hafa á umhverfið undir hina óháðu úrskurðarnefnd – og hafa betur – komi til lagasetningar til „að bjarga verðmætum”. Geta stjórnvöld ekki alltaf haldið því fram, þegar leyfi eru ógilt vegna umhverfismála, að þau verði að bregðast við til að “bjarga verðmætum”? Það grefur auðvitað undan tiltrú á úrskurðarnefndinni og þeim réttindum sem umhverfisverndarsamtökum á að vera tryggð með Árósasamningnum og EES samningnum þegar framkvæmdavaldið og löggjafarvaldið bregðast með þessum hætti við úrskurði óháðs aðila sem settur er á fót einmitt til að tryggja að óháður aðili sé til staðar til að tryggja framkvæmd umhverfismats í landinu.

Lagasetningaráformunum er á framangreindum forsendum hafnað og lagt til að ráðuneytið einbeiti sér að því að lagfæra íslenska löggjöf svo að hún standist tilskipun sem skylt var að innleiða fyrir margt löngu eins og breytingatilskipun sem heldur ekki er innleidd, í stað þess að þjónka endalaust undir framkvæmdageirann sem ekki tekur neitt mark á skyldum sínum til verndar umhverfi og kemur sér undan öllu sem hann kemst upp með. Svo mun einnig fara verði lagasetningaráformin sem hér hafa verið kynnt að veruleika.

Reykjavík, á degi íslenskrar náttúru 2020,

Óttar Yngvason, hrl.

Undirritaður sendi kvörtun til Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) 29. nóvember 2018 vegna skyndiaga varðandi bráðabirgðaleyfi til laxeldis í opnum sjókvíum. Lögin voru lögð fram og samþykkt samdægurs hinn 9. október 2018. Kvörtunin var send fyrir hönd Náttúruverndarsamtaka Íslands, Náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi, Landssambands veiðifélaga, Stangaveiðifélags Reykjavíkur, Verndarsjóðs villtra laxastofna, Umhverfissamtakanna Icelandic Wildlife Fund auk nokkurra

eigenda laxveiðiréttar.

Afrita slóð á umsögn

#2 Landvernd, landgræðslu- og umhverisverndarsamtök Íslands - 17.09.2020

Góðan dag, Vinsamlegast sjá umsögn Landverndar í viðhengi.

f.h. stjórnar Landverndar

Auður Önnu Magnúsdóttir

Viðhengi