Samráðs gátt – opið samráð stjórnvalda við almenning

Í október 2019 skilaði Ríkisendurskoðun skýrslu til Alþingis um endurgreiðslukerfi laga nr. 43/1999 og framkvæmd þess. Bar skýrslan heitið, Endurgreiðslukerfi kvikmynda. Skýrslan var unnin að frumkvæði Ríkisendurskoðunar vegna ábendingar um hugsanlega misnotkun á endurgreiðslukerfi kvikmynda. Með frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á lögunum til að bregðast við athugasemdum Ríkisendurskoðunar. Jafnframt er tilefni frumvarpsins að framlengja gildistíma laganna til 31. desember 2025 og þar með framlengja endurgreiðslukerfið með tilteknum breytingum sem hér eru lagðar til.

Meginefni frumvarpsins lýtur að eftirfarandi atriðum, í samræmi við ábendingar úr framangreindri skýrslu Ríkisendurskoðunar.

Kröfur til efnis sem sótt er um endurgreiðslu fyrir.

Í þeim tilgangi að tryggja að fjármunir sem veittir eru í málaflokkinn séu nýttir með sem hagkvæmustum hætti, er í skýrslu Ríkisendurskoðunar lagt til að skilgreint verði betur hvers kyns kvikmynda- og sjónvarpsefni falla undir endurgreiðslukerfið. Með frumvarpinu er í samræmi við þessa ábendingu lögð til breyting á a. lið 4. gr. á þann veg að vísað sé beint í s.k. menningar- og framleiðslupróf. Einnig verði 8. gr. breytt á þann veg að í reglugerð skuli fjallað um menningar- og framleiðslupróf.

Krafa um staðfestingu löggilts endurskoðanda.

Með frumvarpinu er lagt til að reikningar framleiðenda verði staðfestir af löggiltum endurskoðanda óháð fjárhæð endurgreiðslu og skilyrt að þeir verði endurskoðaðir í samræmi við lögin sjálf.

Í niðurstöðum skýrslu Ríkisendurskoðunar er tekið undir þetta atriði. Þar kemur skýrt fram að kostnaðaruppgjör kvikmynda- og sjónvarpsverkefna skuli endurskoðuð með hliðsjón af bæði ákvæðum laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og tekjuskattslögum. Eitt af lykilatriðum skýrslunnar og gagnrýni hennar á kerfið er að það sé misjafnt hvort verkefni sem hljóta yfir 20 m.kr. endurgreiðslu séu endurskoðuð með hliðsjón af sértækum ákvæðum laga og reglugerðar um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi eða ekki. Enn fremur telur Ríkisendurskoðun að verkefni sem fá minna en 20 m.kr. endurgreiddar þurfi einnig að skila staðfestu kostnaðaruppgjöri. Árið 2018 var sótt um endurgreiðslu vegna 35 slíkra verkefna og námu greiðslur til þeirra ríflega 223 m.kr. Er því um umtalsverða fjármuni að ræða. Í samræmi við athugasemdir í skýrslu Ríkisendurskoðunar er gerð krafa um að löggiltur endurskoðandi staðfesti kostnaðaruppgjör í samræmi við ákvæði laga þessara og reglugerða settum á grundvelli þeirra ásamt stjórn og framkvæmdastjóra eins og verið hefur hingað til. Enn fremur er lögð til sú breyting, í samræmi við tillögur Ríkisendurskoðunar, að um allar endurgreiðslur gildi að kostnaðaruppgjör skuli endurskoðað af löggiltum endurskoðanda í stað þess að það gildi eingöngu um verkefni þar sem endurgreiðslan nemur hærri fjárhæð en 20 milljónum eins og lögin kveða á um nú.

Með frumvarpinu er jafnframt lagt til að endurskoðandi þurfi að staðfesta að kostnaðaruppgjörið sé í samræmi við lög um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi. Þessum breytingum er ætlað að efla eftirlit og skýra kröfur til umsækjanda.

Framleiðslukostnaður.

Ein af tillögum í skýrslu Ríkisendurskoðunar felur í sér að endurskoða þurfi lögin með það að markmiði að skýra betur hvaða kostnaðarliðir falla undir endurgreiðslustofn.

Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að leggja ávallt mat á réttmæti þess kostnaðar sem sótt er um endurgreiðslu á og krefjast sundurliðunar á þeim framleiðslukostnaði sem fellur til. Með frumvarpinu er lagt til að bætt verði við skilgreiningu um hvað telst vera framleiðslukostnaður. Samkvæmt frumvarpinu er framleiðslukostnaður skilgreindur sem allur sá kostnaður sem fellur til hérlendis við gerð kvikmyndaverks eða eftir atvikum í öðru aðildarríki samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. 2. mgr. 2. gr. og tengist undirbúningstímabili framleiðslu, aðalframleiðslutímabili eða eftirvinnslutímabili. Einnig er gerð sú krafa að framleiðslukostnaður kvikmyndaverks verði skráður í fjárhagsbókhald umsækjanda.

Í kjölfarið er í frumvarpinu lagt til að tilgreindur verði sá kostnaður sem ekki telst til framleiðslukostnaðar. Talin er þörf á að nefna sérstaklega ákveðna liði sem ekki teljast til framleiðslukostnaðar þó þeir geti talist vera rekstrarkostnaður framleiðslufélagsins sem heimilt sé að draga frá tekjum af atvinnurekstri samkvæmt ákvæðum laga um tekjuskatt. Með frumvarpinu er því verið að afmarka með skýrari hætti þann kostnað sem myndar stofn til endurgreiðslu. Meginreglan er að hvatakerfi endurgreiðslna ætti fyrst og fremst að vera bundið við útlagðan kostnað við þá starfsemi eða verkþætti sem falla til við framleiðslu kvikmyndaverks. Þá er það í samræmi við sjónarmið í skýrslu Ríkisendurskoðunar að þrengja kostnaðargrundvöll endurgreiðslna. Framsetning frumvarpsins á kostnaði sem ekki telst stofn til endurgreiðslna tekur mið af framsetningu í endurgreiðslukerfum Noregs og Tékklands. Einnig var horft til kerfisins í Bretlandi hvað varðar tengingu framleiðslukostnaðarhugtaksins við framleiðsluferli kvikmynda. Samanborið við þessi erlendu ívilnanakerfi er hugtakið framleiðslukostnaður skilgreint rýmra hér á landi þar sem það er aðeins bundið við þann kostnað sem heimilt er að draga frá tekjum af atvinnurekstri.

Samstarf við embætti ríkisskattstjóra, aðkoma skattayfirvalda og umsýsla og þjónusta við nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar er lagt til að samstarf við embætti ríkisskattstjóra um endurskoðun kostnaðaruppgjörs þeirra verkefna sem falla undir endurgreiðslukerfið verði eflt. Jafnframt er tilgreint að kanna mætti hvort umsýsla og þjónusta við nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar sé betur komið fyrir hjá annarri opinberri stofnun en Kvikmyndamiðstöð Íslands, með Kvikmyndamiðstöðina sem faglegan umsagnaraðila. Nefnd um endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar er sjálfstætt stjórnvald og hvar hún er vistuð grundvallast á samningi sem ráðuneytið gerir. Ekki er því þörf á lagabreytingu til að endurskipuleggja vistun nefndarinnar og er það atriði til skoðunar.

Nefnd um kvikmyndaendurgreiðslur hefur samkvæmt lögunum heimild til að óska eftir viðeigandi upplýsingum frá skattyfirvöldum sem og bókhaldi umsækjanda til að staðreyna kostnaðaruppgjör. Með frumvarpinu er þetta áréttað. Því hefur einnig verið beint til endurgreiðslunefndar að skoða umgjörð formlegs samstarfs.

Stuðningur frá ríkinu tilgreindur í kvikmynda- eða sjónvarpsefni.

Ísland hefur frá árinu 2001 veitt framleiðendum ívilnanir til kvikmyndagerðar. Í lok kvikmynda og sjónavarpsefnis birtist svokallaður kreditlisti og þar hefur yfirleitt komið fram skjaldarmerki atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis og þess getið að viðkomandi verk hafi hlotið stuðning þaðan. Þetta er þó ekki algilt og hvergi er í lögum 43/1999 tiltekið að framleiðendum beri skylda til að geta stuðningsins. Rannsóknir á vegum Ferðamálastofu hafa sýnt að stór hluti þeirra ferðamanna sem hingað koma fékk hugmynd sína að Íslandsferð eftir að hafa séð Ísland í erlendu eða innlendu kvikmynda- eða sjónvarpsefni. Það skiptir því miklu að þeir sem horfa á slíkt efni séu upplýstir um tengsl efnisins við Ísland. Slík kynning á endurgreiðslukerfinu hefur líka gildi með tilliti til þess að vekja athygli á kerfinu meðal framleiðenda og fjölga þannig verkefnum sem hingað sækja. Því er talið mikilvægt að kveða á um það í lögunum að þeir framleiðendur sem njóti endurgreiðslna tilgreini það í verkinu. Með frumvarpinu er þetta lagt til en nánar verður útfært í reglugerð á hvaða formi það skuli vera.

Aðgengi að kynningarefni.

Íslandsstofa hefur það hlutverk með höndum að kynna endurgreiðslukerfið fyrir erlendum framleiðendum og rekur í því skyni verkefnið Film in Iceland. Talið er mikilvægt að þeir framleiðendur sem njóta endurgreiðslna á framleiðslukostnaði veiti Íslandsstofu, henni að kostnaðarlausu, aðgang að kynningarefni sem tengist viðkomandi verkefnum svo að mögulegt sé að nýta það í markaðsvinnu, hvort sem það er til að laða til landsins fleiri kvikmynda- og sjónvarpsframleiðendur eða ferðamenn.

Aðrar breytingar

Í frumvarpinu er lagt til að skýrt verði nánar hvenær framleiðslu telst vera lokið og lagt til að framleiðslulok miðist við frumsýningu, í síðasta lagi. Ástæða þessarar breytingar er ósamræmi á milli laganna og reglugerðar. Í greinargerð með núgildandi lögunum kom fram að almennt yrði miðað við að framleiðslu væri lokið í síðasta lagi við frumsýningu. Með frumvarpinu er lagt til að kveðið verði á um þetta í lögunum og tekinn af allur vafi.Meginefni frumvarpsins lúta að eftirfarandi atriðum, í samræmi við ábendingar úr framangreindri skýrslu Ríkisendurskoðunar.