Frumvarpið var ekki lagt fram á Alþingi.
Málið var opið til umsagnar í gáttinni á tímabilinu 18.12.2020–08.01.2021.
Umsagnir voru birtar jafnóðum og þær bárust. Skoða umsagnir.
Unnið var úr þeim ábendingum og athugasemdum sem bárust og niðurstöður samráðsins birtar 14.09.2021.
Frumvarp til laga um breytingu á stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og öðrum lögum (Endurskoðun VII. kafla o.fl.)
1. Stutt lýsing á þeirri leið sem áformuð er og rökstuðningur fyrir henni
Áformað er að bæta nýjum ákvæðum við stjórnsýslulög nr. 37/1993, lög nr. 21/1994 og lög nr. 70/1996 í því skyni að samræma og bæta starfshætti kærustjórnvalda.
2. Helstu fyrirhuguðu breytingar á gildandi lögum og reglum, hvort heldur bætt er við eða fellt brott
Með frumvarpinu verða lagðar til breytingar á VII. og VIII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um stjórnsýslukærur og starfsemi stjórnsýslunefndar. Áformað er að gera eftirfarandi breytingar:
i. Lögfest verði almenn skylda æðra stjórnvalds til að halda úti vefsetri og birta úrskurði sína á þeim vettvangi.
ii. Bætt verði við 1. mgr. 31. gr. stjórnsýslulaga skyldu til að birta í úrskurði nöfn þeirra sem standa að úrskurði og undirskrift þeirra.
iii. Á eftir 31. gr. stjórnsýslulaga komi nýtt ákvæði þar sem kveðið um verði á um heimild æðra stjórnvalds til frestunar á réttaráhrifum úrskurðar.
iv. Við lög nr. 21/1994 um öflun álits EFTA dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið bætist nýtt ákvæði þar sem kveðið verði á um heimild sjálfstæðra stjórnsýslunefnda til að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins.
v. Kannað verði hvort ástæða sé til að bæta ákvæði við lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, um hvernig standa skuli að lausn nefndarmanns sjálfstæðrar stjórnsýslunefndar.
vi. Aðrar breytingar með það að markmiði að skýra og samræma málsmeðferð stjórnvalda.
Alþýðusamband Íslands styður eindregið þau markmið sem stefnt er að með máli þessu og telur að það muni opna, skýra og gera öruggari alla starfshætti kærustjórnvalda.
Sjá viðhengi.
ViðhengiMeðfylgjandi er umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga.
f.h. sambandsins,
Valgerður Rún Benediktsdóttir
ViðhengiEftirfarandi er umsögn mín vegna fyrirhugaðra breytinga á stjórnsýslulögum nr 27/1993 og annarra tengdra lagabreytinga sem hér eru til umsagnar.
Ég hef á undanförnum árum vísað fjölmörgum málum til umboðsmanns Alþingis, bæði fyrir mig sjálfan og marga aðila sem ég hef veitt forsjá. Niðurstöður umboðsmanns hafa í mörgum tilfellum leitt til réttarbótar og leiðréttingar fyrir mig og mína umbjóðendur. Í a.m.k. einu tilviki varð minn málarekstur og niðurstaða umboðsmanns Alþingis til þess að ráðherra og Alþingi neyddust til lagabreytinga til samræmingar við alþjóðlegar skuldbindingar.
Stjórnsýslulögin og embætti umboðsmanns Alþingis eru án nokkurs vafa helsta; og í mörgum tilvikum eina, vörn hins almenna þegns gegn misbeitingu valds að hálfu stofnana og annarra ráðandi aðila í stjórnkerfinu. Þó ekki sé ég lögfræðingur þekki ég stjórnsýslulög til nokkurrar hlítar; bæði hina fjölmörgu kosti þeirra og einnig ýmsar takmarkanir og galla.
Það vekur óneitanlega furðu, að þegar stjórnvöld hyggjast gera breytingar á þessari mikilvægu brjóstvörn almennings gegn mögulegum misfellum og yfirgangi að þeirra hálfu þá skipi þau til þess lögfræðinga að gera breytingartillögur en reyna ekki að kalla með almennum hætti eftir tillögum almennings. Það hefði mátt gera með almennri auglýsingu, t.d. með því að óskað væri eftir fólki til setu í starfshóps og síðan valið úr hópi umsækjenda með hlutkesti eða öðrum hætti. Þetta er ekki rétta leiðin til breytinga á lögum af þessu tagi; án þess að ég vilji á nokkurn hátt kasta rýrð á hæfi og mannkosti þeirra sem hér komu að verki.
Ég geri eftirfarandi athugasemdir við nokkur atriði sem hér er ætlunin að breyta, og vísa þá til D-kafla í auglýstu skjali; „Áform um lagasetningu“.
I. Varðandi lögfestingu birtingarskyldu úrskurða á vefsetri: Tvímælalaust til bóta.
II. Birting undirritunar: Einnig til bóta.
III. Heimild stjórnvalds til frestunar réttaráhrifa úrskurðar. Þetta er fráleit tillaga sem ekki ætti að koma til mála. Með þessu eru stjórnsýslulög í raun gerð gagnslaus með öllu. Auðvitað er gagnslaust fyrir kæranda að fá úrskurð umboðsmanns Alþingis um leiðréttingu sinna mála gagnvart stjórnvöldum ef stjórnvaldið þarf ekki að hlíta þeim úrskurði fyrr en því þóknast; eða jafnvel alls ekki. Ætla verður að „æðra stjórnvald“ kveði ekki upp úrskurði sem eru „lægra stjórnvaldi“ íþyngjandi nema að vel rannsökuðu máli og af ærinni ástæðu. Hið æðra stjórnvald mun ekki kveða upp úrskurði sem óraunhæft er að framfylgja. Þetta er því allsendis óþörf breyting. Hér er stórhættuleg breytingartillaga á ferð, sem alls ekki má verða að lögum.
Um töluliði IV til VI fjölyrði ég ekki, þar sem ég hef hvorki reynslu né þekkingu sem þau lög varða. Sé ég ekki í fljótu bragði annað en að þessar tillögur séu til bóta.
Þar sem ríkisstjórnin hyggst leggja fyrir Alþingi breytingar á stjórnsýslulögum nr 37/1993 er nauðsynlegt að ýmsar frekari breytingar verði gerðar en hér eru nefndar. Þó þau lög séu um margt ágæt svo langt sem þau ná, eins og áður sagði, þá eru í þeim ýmsir hortittir og vankantar sem laga þarf. Get ég hér nefnt nokkur dæmi í fljótu bragði:
Varðandi leiðbeininga- og upplýsingaskyldu. Stjórnsýslulög tryggja ekki nægilega rétt þegna til upplýsinga og leiðbeininga að hálfu stjórnvalda. Þeir vankantar bitna helst á viðkvæmustu hópum þjóðfélagsins. Má sem dæmi nefna hve berskjaldaðir bótaþegar eru gagnvart hnökrum í starfsemi Tryggingamiðstöðvar ríkisins, Vinnumálastofnunar og annarra sem sjá um greiðslu félagslegrar framfærslu. Ég hef, eins og mjög margir aðrir, slæma reynslu af því hvernig þessar stofnanir leitast við að hafa rétt af bótaþegum. Mestmegnis fara þau brot fram með því að bótaþegum er ýmist alls ekki gerð grein fyrir rétti sínum; með því að gera alla upplýsingagjöf óaðgengilega og flókna og með því að neita til þrautar að viðurkenna rétt bótaþegans; hversu haldgóð sem rök hans eru. Hafa þessar stofanir á sínum snærum her lögfræðinga, sem flækja og tefja mál, að því er virðist í þeim eina tilgangi að hafa rétt af bótaþeganum. Nýta stofnanirnar sér það að fæstir bótaþegar eru í aðstöðu til, eða hafa þekkingu á, að leita réttar síns. Kæruferli eru óhemju tímafrek. Má nefna sem dæmi mál sem ég sótti er brotið var á rétti fatlaðrar móður minnar, en kæruferlið í nefndum kerfisins tók 5 ár. Því lauk með því að umboðsmaður Alþingis gaf út álit þar sem hennar réttur var viðurkenndur að fullu og félagsmálaráðuneytið neyddist til lagabreytinga.
Þess konar hugsunarhætti og verkferlum þarf að breyta í stjórnkerfinu. Grundvöllur slíkra breytinga er annars vegar bætt löggjöf um stofnanirnar sem kveður á um skýrari verkferla, og hins vegar stórbætt upplýsingagjöf. Núverandi ákvæði stjórnsýslulaga, t.d. í kafla III; grein 7 eru því allsendis ófullnægjandi. Þar er einungis kveðið á um skyldur stjórnvalds til að svar ef á það er yrt, en ekki skyldu til að hafa fullnægjandi upplýsingar aðgengilegar og skýrar, varðandi hlutverk sitt og rétt þegnanna. Hér þarf að bæta verulega úr.
Reglur um málshraða eru sömuleiðis algerlega út í hött. Í 9.gr segir að „ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er“. Þetta gefur stjórnvaldi óendanlega möguleika á túlkun og hártogunum, eins og ég hef reynslu fyrir. Get ég sem dæmi nefnt mál sem ég vísaði til nefndar um eftirlit með lögreglu hinn 25.05.2020. Þegar úrskurður þessarar kærunefndar var enn ókominn 09.12.2020 ritaði ég enn eina ítrekunina og var sagt að málið yrði tekið fyrir 16.12.2020. Enn hef ég þó engan úrskurð fengið frá þessari nefnd, sem er eini eftirlitsaðilinn með störfum lögreglu hérlendis. Þetta er alls ekki einsdæmi; allajafna svara opinber stjórnvöld og kærunefndir engum erindum innan þess frests sem hæfilegur er. Því er nauðsynlegt að í stjórnsýslulögum sé kveðið á um frest í dagafjölda. Þar ættu að nægja 10 dagar til að svara að einföldu erindi, en 20 dagar ef bera þarf erindið undir þriðja aðila. Sé sá frestur ekki nægjanlegur er eitthvað að í rekstri viðkomandi stofnunar sem hún þarf að bæta úr sjálf, en ekki láta það bitna á þegninum sem til hennar leitar.
Jafnræðisreglan er grundvallarregla; ekki einungis í stjórnsýslulögum og stjórnarskrá landsins, heldur einnig í alþjóðlegum skuldbindingum svo sem mannréttindayfirlýsingu SÞ. Ákvæði stjórnsýslulaga í þessu efni eru allt of snubbótt; einungis afrit af stuttorðum ákvæðum stjórnarskrárinnar. Hér þarf að skilgreina mun betur. Í skjóli óljósra ákvæða leyfa stjórnvöld sér ýmis mannréttindabrot. Hér get ég nefnt sem dæmi þá stöðu sem nú er uppi varðandi þá sem hafa verið í 30 mánuði atvinnulausir en eru að falla af bótum. Vegna kóvid-ástands þjóðfélagsins eiga þeir engan kost á vinnu og eru tekjulausir ef frá er talinn möguleiki sumra að sækja um fátækrastyrk sveitarfélags; að hámarki um 150.000 kr. Á sama tíma breyta stjórnvöld lögum til að bæta hag þeirra sem misst hafa vinnu vegna kóvid árið 2020 með því að lengja tekjutengingu þeirra; þ.e. bæta hag hálaunafólks. Einnig veita stjórnvöld sérstakar ívilnanir og styrki á kostnað skattgreiðenda til fyrirtækja sem orðið hafa fyrir skakkaföllum vegna kóvid. Þau gæta þó ekki þess jafnræðis að lengja bótarétt fyrstnefnda hópsins; þ.e. þess sívaxandi fjölda fólks sem misst hefur allar atvinnuleysisbætur og á hvorki til hnífs né skeiðar vegna sama kóvid. Hér er um svo svívirðilega mismunun að ræða að ekki eru einungis brotnar jafnræðisreglur heldur er hér líklega um þjóðarmorð að ræða, samkvæmt skilgreiningu SÞ þar um. Því er þörf á að skerpa að mun jafnræðisreguákvæði stjórnsýslulaga.
Meðalhófsreglan gæti verið betur orðuð, en virðist þó geta dugað. Hinsvegar er hún, líkt og stjórnsýslulögin í heild, illa kynnt fyrir þeim sem starfa í stjórnsýslunni. Þörf væri á sérstöku ákvæði í stjórnsýslulögum sem kveður á um skyldu opinberra starfsmanna til að undirgangast próf í þekkingu á stjórnsýslulögum.
Ákvæði um skyldu stjórnvalds til rökstuðnings þarf stórlega að bæta, þ.e. ákvæði í 21.gr stjórnsýslulaga. Í 3.tölulið segir að stjórnvald þurfi ekki að veita rökstuðning þegar um er að ræða „styrki á sviði lista, menningar eða vísinda“. Þetta er algerlega fráleitt orðalag. Líklega er meiningin sú að stjórnvald þurfi ekki að gera grein fyrir því huglæga mati sem stundum liggur til grundvallar þess að styrkumsækjendum er mismunað. Sú röksemd á fyllilega rétt á sér. Hinsvegar hefur þetta ákvæði verið túlkað þannig af samkeppnissjóðum að þeir þurfi ekki að lúta neinni upplýsingagjöf; með öðrum orðum að þeir geti mismunað umsækjendum á hvaða forsendum sem vera skal. Skal ég hér tilfæra dæmi af eigin reynslu, en sem frumkvöðull í nýsköpun og formaður frumkvöðlasamtaka þarf ég mjög oft að leita á náðir samkeppnissjóða. Þegar stór samkeppnissjóður (Tækniþróunarsjóður) hafði synjað umsóknum mínum í þrígang án nokkurra röksemda leyfði ég mér að láta sérstakt athugasemdablað fylgja fjórðu umsókn. Henni var einnig synjað en tilgreind ástæða synjunar var á þá leið að ég hefði haft uppi athugasemdir um niðurstöður fyrri umsókna. Kærði ég það til umboðsmanns sem, eftir skoðun á mínum rökstuðningi, tók kæruna til greina og fann að störfum sjóðsins. Sú kæra mín varð til þess að síðan hef ég ekki fengið neina styrki TÞS, sem sýnir ljóslega þörfina á bættum ákvæðum stjórnsýslulaga í þessum efnum. Það er mín tilfinning og reynsla að víða leynist spilling í íslensku stjórnkerfi og þá helst þar sem miklir opinberir fjármunir eru eftirlitslítið á ferð, líkt og í nýsköpunarumhverfinu. Helsta vörn þegnanna gegn spillingu er gott lagaumhverfi, og þá einkum skýr og skilmerkileg stjórnsýslulög. Mikil þörf er einnig á að bæta og styrkja starfsumhverfi umboðsmanns Alþingis.
Margt fleira mætti hér tilgreina sem bæta þarf í stjórnsýslulögum. Þörf er á heildarendurskoðun þeirra; en þó því aðeins að tryggð sé aðkoma sem flestra utan stjórnkerfis og stofnana. Stjórnsýslulög eiga fyrst og fremst að vera vernd þegna gegn misfellum í stjórnkerfinu og því verður almenningur að eiga greiða leið að mótun þeirra.
Valdimar Össurarson