Samráðs gátt – opið samráð stjórnvalda við almenning

#1 Félag forstöðumanna ríkisstofnana - 15.02.2022

Umsögn Félags forstöðumanna ríkisstofnana um drög að frumvarpi um breytingu á lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (málefni forstöðumanna)

Hinn 1. febrúar 2022 birtust drög að frumvarpi fjármála- og efnahagsráðherra um breytingu á lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (málefni forstöðumanna) í Samráðsgáttinni. Í 1. gr. frumvarpsdraganna er gert ráð fyrir því að bætt verði við upphafsmálslið 1. mgr. 39. gr. a. orðalaginu: „og skulu ákvarðanir birtar með auglýsingu í Stjórnartíðindum.“ Samkvæmt 2. gr. frumvarpsdraganna skal bæta við nýrri málsgrein við 52. gr. þar sem kveðið er á um að samráðsskylda 1. mgr. 52. gr. við tiltekin heildarsamtök eigi ekki við um ákvarðanir samkvæmt 39. gr. a. og b.

Tilefni frumvarpsins er álit setts umboðsmanns Alþingis í málum nr. 10343/2019 og 10475/2020 þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að ákvarðanir ráðherra um föst laun forstöðumanna og önnur laun er starfi fylgja séu stjórnvaldsákvarðanir og vegna þess beri að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 við meðferð mála. Ráðuneytið er ósammála settum umboðsmanni og er markmið frumvarpsins að eyða réttaróvissu um eðli ákvarðananna. Er frumvarpinu ætlað að „taka af allan vafa“ um að launaákvarðanirnar teljist vera almenn stjórnvaldsfyrirmæli og því beri ekki að fylgja stjórnsýslulögum.

Í umsögn þessari verður fyrst vikið að forsendum frumvarpsins. Síðan verður fjallað um hvort frumvarpið sé til þess fallið að ná markmiðinu um að eyða réttaróvissu. Þá verður farið yfir meginrök félagsins fyrir því af hverju stjórnsýslulögin ættu að gilda við meðferð mála þar sem laun forstöðumanna eru ákveðin. Nánar tiltekið verður fjallað um eftirfarandi atriði:

1. Forsenda frumvarpsins um eðli ákvarðananna nú er röng.

2. Réttaróvissa um eðli ákvarðana byggist einvörðungu á afstöðu ráðuneytisins.

3. Frumvarpið er ekki til þess fallið að eyða réttaróvissu um eðli ákvarðananna.

4. Nái frumvarpið fram að ganga skapast réttaróvissa um ýmis atriði.

5. Nái frumvarpið fram að ganga verður málsmeðferð ráðuneytisins óskilvirkari og ómarkvissari.

6. Réttaröryggisrök mæla með því að stjórnsýslulög eigi að gilda um meðferð málanna.

7. Sjónarmið um meðalhóf mæla með því að stjórnsýslulög eigi að gilda um meðferð málanna.

8. Nái frumvarpið fram að ganga er þrengt að aðgengi forstöðumanna að dómstólum.

Að lokum verður mögulegum lausnum velt upp.

1. Forsenda frumvarpsins um eðli ákvarðananna nú er röng

Drög að frumvarpinu byggja á þeirri forsendu að ráðuneytið hafi rétt fyrir sér um eðli ákvarðananna en að settur umboðsmaður Alþingis hafi rangt fyrir sér. Birtist þessi afstaða skýrlega í skjalinu um áform um fyrirhugaða lagabreytingu. Þannig ganga drögin að frumvarpinu út á það að verið sé að „taka af tvímæli“, „taka af allan vafa“ og að „hnykkja“ á því að um almenn stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvarðanir sé að ræða. Ekki sé verið að gera neinar breytingar á gildandi rétti heldur aðeins að skýra málin.

Að mati félagsins er þessi forsenda röng og blekkjandi. Settur umboðsmaður Alþingis sló því föstu að afstaða ráðuneytisins til eðlis launaákvarðananna væri ekki í samræmi við lög. Var það gert með sannfærandi rökum. Ráðuneytið hefur ekki bent á nein gild rök sem hnekkja afstöðu setts umboðsmanns. Því verður að ganga út frá því að umræddar launaákvarðanir séu nú stjórnvaldsákvarðanir og að ráðuneytinu beri að fylgja stjórnsýslulögum við meðferð mála. Nái fyrirhuguð lagabreyting markmiði sínu verður grundvallarbreyting á réttarstöðu forstöðumanna ríkisstofnana sem felst í því að stjórnsýslulögin munu ekki lengur gilda. Vegna þess er blekkjandi að halda því fram að ekki sé verið að gera neina breytingu á gildandi rétti. Þvert á móti felur frumvarpið í sér stefnumarkandi grundvallarbreytingu á réttarstöðu forstöðumanna. Með frumvarpinu er leitast við að draga út réttaröryggi forstöðumanna ríkisstofnana.

2. Réttaróvissa um eðli ákvarðana byggist einvörðungu á afstöðu ráðuneytisins

Drög að frumvarpinu byggja á því að fyrir hendi sé réttaróvissa um eðli ákvarðananna. Draga má í efa að í reynd sé mikil réttaróvissa fyrir hendi. Fyrir liggur álit setts umboðsmanns Alþingis þar sem vísað er til fjölda álita umboðsmanns um sambærileg álitaefni í gegnum tíðina. Af því leiðir að fyrir hendi er löng framkvæmd um að einhliðar ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli lagaheimilda um laun embættismanna teljist stjórnvaldsákvarðanir. Þá hefur ráðuneytið ekki bent á nein sannfærandi rök fyrir því að í reynd sé vafi fyrir hendi. Verður að telja að réttaróvissan sem vísað er til í frumvarpinu byggist einvörðungu á því að ráðuneytið hefur lýst sig ósammála settum umboðsmanni Alþingis. Fallist ráðuneytið aftur á móti á afstöðu setts umboðsmanns og fylgi tilmælum hans í framkvæmd um að gæta að stjórnsýslulögum er engin réttaróvissa fyrir hendi og frumvarpið óþarft.

3. Frumvarpið er ekki til þess fallið að eyða réttaróvissu um eðli ákvarðananna

Í drögum að frumvarpinu er farin sú leið að skjóta aftan við upphafsmálslið 1. mgr. 39. gr. a. orðalaginu „og skulu ákvarðanir birtar með auglýsingu í Stjórnartíðindum“. Í frumvarpsgreininni er þannig kveðið á um birtingarhátt og -form ákvarðananna en ekki að þær skulu t.d. vera teknar með setningu almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Það eitt að kveðið sé á um að ákvarðanir skulu birtar í Stjórnartíðindum útilokar ekki að þær teljist vera stjórnvaldsákvarðanir. Vegna þess má efast um að frumvarpið, verði það að lögum, nái því markmiði sínu að eyða réttaróvissu. Fremur má færa fyrir því rök að frumvarpið skapi réttaróvissu og gruggi vatnið.

4. Nái frumvarpið fram að ganga skapast réttaróvissa um ýmis atriði

Verði frumvarpið að lögum kann ekki aðeins að skapast réttaróvissa um eðli ákvarðananna heldur jafnframt um ýmis önnur atriði. Nú ber ráðuneytinu að fylgja stjórnsýslulögum þegar teknar eru ákvarðanir um laun forstöðumanna. Verði frumvarpið að lögum og nái það því markmiði að ákvarðanirnar teljist í framtíðinni til almennra stjórnvaldsfyrirmæla mun reyna á þær reglur sem ráðuneytinu ber að fylgja við meðferð umræddra mála. Mun málsmeðferðin þá ráðast af óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar, lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, upplýsingalögum, öðrum lögum sem og vönduðum stjórnsýsluháttum. Óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar eru óskýrari en stjórnsýslulögin. Vegna þess gætir ákveðinnar óvissu um sumar þeirra. Þá mun reyna meira á túlkun einstakra málsmeðferðarkrafna samkvæmt 39. gr. a. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, svo sem hvort andmælaréttur felist í ákvæðinu og efni rökstuðnings. Enn fremur mun reyna á hvort og þá hvaða kröfur leiða af vönduðum stjórnsýsluháttum.

Það mun koma í hlut ráðuneytisins að greina allar þessar kröfur sem mun vera tímafrekt og flókið. Jafnframt er fyrirséð að næstu árin munu forstöðumenn láta reyna á ýmis atriði og mun það skapa réttarágreining í framkvæmd. Taka mun langan tíma, jafnvel fjölmörg ár, að fara með málin í gegnum kerfið og láta reyna á þau fyrir dómstólum og umboðsmanni Alþingis.

Láti ráðuneytið aftur á móti af afstöðu sinni og leggi stjórnsýslulögin til grundvallar ætti meðferð þessara mála að vera í föstum og skýrum farvegi. Almennt er betra að byggja á skýrum reglum sem byggja á traustum grundvelli í stað óskráðra reglna, vönduðum stjórnsýsluháttum og sérákvæðum á borð við 39. gr. a.

5. Nái frumvarpið fram að ganga verður málsmeðferð ráðuneytisins óskilvirkari og ómarkvissari

Það blasir við að málsmeðferð ráðuneytisins mun verða óskilvirkari og ómarkvissari í ljósi þeirra fjölbreyttu reglna og krafna sem ráðuneytinu ber að fylgja verði niðurstaðan sú að stjórnsýslulög gildi ekki. Vegna þess er vandséð hvaða hagræði ráðuneytið telur sig hafa af því að leggja málið í óljósan farveg í stað þess að fylgja fyrirsjáanlegum reglum stjórnsýslulaga sem komin er þó nokkur reynsla á.

Í almennum athugasemdum í drögum að frumvarpinu („3. Mat á áhrifum“) segir að ef ráðuneytið þyrfti að fylgja stjórnsýslulögum yrði:

hagræði, skilvirkni, sveigjanleiki og gagnsæi sem lagt var upp með, við innleiðingu á launafyrirkomulagi forstöðumanna [...] fyrir bí. Ferlið yrði þyngra í vöfum, kostnaðarsamara og ófyrirsjáanlegra.

Í fyrsta lagi hefur ráðuneytið ekki bent á nákvæmlega hvaða krafa stjórnsýslulaga leiði til alls þessa. Ákvæði stjórnsýslulaga kveða fyrst og fremst á um vandaða málsmeðferð. Ekki verður því séð hvernig meðferð þessara mála geti t.d. verið „ófyrirsjáanlegri“ við það eitt að þurfa að fylgja þeim lögum. Þá er ekki gert ráð fyrir því að fyrirhuguð lagabreyting breyti þeim efnisreglum sem gilda um laun forstöðumanna.

Enn fremur má ekki gleyma því að eitt af markmiðum stjórnsýslulaga var að málsmeðferð yrði í senn einföld, ódýr og skilvirk. Að baki stjórnsýslulögum býr því markmið sem er sambærilegt þeim markmiðum sem búa að baki drögunum að frumvarpinu. Stjórnsýslulögin endurspegla nú þegar jafnvægi milli réttaröryggis annars vegar og skilvirkrar málsmeðferðar hins vegar.

Í öðru lagi leiðir af óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar, lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, upplýsingalögum, öðrum lögum og vönduðum stjórnsýsluháttum að ráðuneytinu ber að fylgja mörgum kröfum sem eru sambærilegar þeim sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum óháð því hvort þau lög gildi. Hagræðið af því að afnema gildissvið stjórnsýslulaga er því ekki eins mikið og þessar athugasemdir gefa til kynna.

Í þriðja lagi liggur í augum uppi að ráðuneytið telur þó að mikill munur sé á málsmeðferð umræddra mála eftir því hvort stjórnsýslulög gildi eða ekki. Vegna þess er fyrirsjáanlegt að forstöðumenn ríkisstofnana munu njóta, a.m.k. í framkvæmd, lakari og eftir atvikum mun lakari réttarverndar en aðilar stjórnsýslumáls. Með þessu er því vegið að réttaröryggi forstöðumanna.

6. Réttaröryggisrök mæla með því að stjórnsýslulög eigi að gilda um meðferð málanna

Af hverju skiptir yfir höfuð máli að gæta að réttaröryggi forstöðumanna þegar teknar eru ákvarðanir um laun þeirra? Meginreglan er sú að laun og kjör opinberra starfsmanna ákvarðast á grundvelli kjarasamninga og annarra samninga. Löggjafinn hefur aftur á móti ákveðið að sumir embættismenn séu í svo sérstakri stöðu og gegni svo mikilvægum störfum að ekki sé rétt að þeir semji um kjör sín við ráðherra. Þá njóta þeir ekki heldur verkfallsréttar. Með þessu hefur löggjafinn afnumið samningsfrelsi ákveðinna embættismanna og tekið af þeim verkfallsréttinn. Þess í stað hefur ráðherra verið fengin valdheimild í lögum til að ákveða einhliða laun og önnur kjör þessara einstaklinga. Vegna þessarar sérstöku stöðu er afar brýnt að gæta að réttaröryggi forstöðumanna. Réttaröryggisrök mæla því sterklega með því að láta stjórnsýslulögin gilda. Drög að frumvarpinu byggja aftur á móti á því að skerða réttaröryggi forstöðumanna og það þrátt fyrir þá sérstöku stöðu sem þeir eru í.

7. Sjónarmið um meðalhóf mæla með því að stjórnsýslulög eigi að gilda um meðferð málanna

Í 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er kveðið á um félagafrelsið, sbr. einnig 11. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um atvinnufrelsið og í 2. mgr. 75. gr. segir: „Í lögum skal kveða á um rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu.“ Það fyrirkomulag sem lýst var hér að ofan felur í sér skerðingu á félaga- og samningsfrelsi forstöðumanna ríkisstofnanana. Ekki er heimilt að skerða mannréttindi meira en nauðsyn krefur. Þegar lagt er mat á hvort meðalhófs hafi verið gætt kann að vera litið til þess hvort fyrir hendi séu málsmeðferðarreglur sem gæta að réttaröryggi þeirra sem sæta takmörkunum. Þannig er það hluti af því að gæta meðalhófs gagnvart forstöðumönnum að passa upp á réttaröryggi þeirra með skýrum og fyrirsjáanlegum reglum eins og þeim sem er að finna í stjórnsýslulögum. Verði niðurstaðan aftur á móti sú að forstöðumenn séu undirseldir stjórnsýsluvaldi ráðherra og njóta ekki fullnægjandi réttaröryggis kann afleiðing af því að vera sú að ekki hafi verið gætt að skilyrðum um meðalhóf. Vegna þess mæla sjónarmið um meðalhóf með því að stjórnsýslulög eigi að gilda um meðferð málanna.

8. Nái frumvarpið fram að ganga er þrengt að aðgengi forstöðumanna að dómstólum

Eins og staðan er í dag eru teknar stjórnvaldsákvarðanir um laun forstöðumanna. Samkvæmt 60. og 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, geta einstakir forstöðumann látið reyna á það fyrir dómstólum hvort málsmeðferð og niðurstaða ráðherra sé í samræmi við lög. Verði niðurstaðan sú að ákvarðanir ráðherra teljast vera almenn stjórnvaldsfyrirmæli er óhægara um vik að láta reyna á lögmæti slíkra ákvarðana. Til að mynda er ólíklegt að einstakir forstöðumenn geti haft uppi ógildingarkröfu án þess að henni verði vísað frá dómi sökum skorts á lögvörðum hagsmunum af úrlausn sakarefnis. Afleiðingin verður því sú að möguleikar forstöðumanna á því að fá skorið úr um lögmæti stjórnvaldsathafna sem varða mikilvæga hagsmuni þeirra verði í reynd þrengri. Kann það einnig að skipta máli við mat á því hvort gætt sé meðalhófs við útfærslu á fyrirkomulagi þessara mála.

Mögulegar lausnir

Félag forstöðumanna ríkisstofnana sér fyrir sér þrjár mögulegar lausnir á þeirri stöðu sem nú er komin upp.

Ráðuneytið getur, sem fyrr greinir, fallist á afstöðu setts umboðsmanns Alþingis og fylgt stjórnsýslulögum við meðferð umræddra mála í framtíðinni. Sú lausn er að mati félagsins heillavænlegust fyrir alla, einnig ráðuneytið.

Eins og fram kom að ofan hefur ráðuneytið ekki útskýrt nákvæmlega hvað það er við það að fylgja stjórnsýslulögum sem leiðir til þess að skilvirkni, fyrirsjáanleiki o.fl. sé fyrir bí. Æskilegt væri að ráðuneytið myndi útskýra það fyrir félaginu í smáatriðum. Að því loknu væri unnt að vinna að lausn sem miðar að því að gæta að réttaröryggi forstöðumanna og skilvirknis kerfisins. Fyrst ekki hefur verið látið reyna á að finna lausn sem hentar öllum aðilum er frumvarpið ótímabært.

Telji ráðuneytið ómögulegt að fylgja stjórnsýslulögum við ákvörðun launa forstöðumanna liggur beinast við að umbreyta fyrirkomulagi þessara mála. Þannig mætti ímynda sér að í stað grunnmats starfa myndi ráðuneytið gera rammasamning við félagið eins og þekkist í nágrannalöndum okkur. Með því móti væri grundvelli þessara mála breytt úr einhliða ákvörðunum ráðherra í samningsfrelsið. Aftur á móti gengur ekki upp að forstöðumenn séu bæði sviptir samningsfrelsinu og verkfallsrétti sem og réttaröryggi sínu. Slíkt er ekki í samræmi við sjónarmið um meðalhóf.

Félag forstöðumanna ríkisstofnana óskaði eftir áliti Hafsteins Dan Kristjánssonar aðjúnkt við lagadeild Háskóla Íslands og stipendiary lecturer við Balliol College, Oxford háskóla, á ýmsum álitaefnum í tengslum við frumvarpið og fyrirkomulag þessara mála. Umsögn þessi byggir á því áliti sbr. meðfylgjandi og vísast til þess sem þar kemur fram til fyllingar þeim sjónarmiðum sem reifuð eru hér að framan.

Álitsgerð Hafsteins Dan Kristjánssonar, dags. 7. febrúar 2022, fylgir umsögn þessari sbr. viðhengi.