Samráð fyrirhugað 05.08.2022—22.08.2022
Til umsagnar 05.08.2022—22.08.2022
Niðurstöður í vinnslu frá 22.08.2022
Niðurstöður birtar

Áform um breytingu á lögum menningarminjar - aldursfriðun

Mál nr. 141/2022 Birt: 05.08.2022
  • Umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytið
  • Áform um lagasetningu
  • Málefnasvið:
  • Menning, listir, íþrótta- og æskulýðsmál
  • Umhverfismál

Niðurstöður í vinnslu

Umsagnarfrestur er liðinn (05.08.2022–22.08.2022). Umsagnir voru birtar jafnóðum og þær bárust. Skoða umsagnir. Niðurstöður samráðsins verða birtar þegar unnið hefur verið úr þeim ábendingum og athugasemdum sem bárust.

Málsefni

Lagt er til að endurskoðað verði aldursfriðunarákvæði fornleifa í lögum um menningarminjar nr. 80/2012, svokölluð 100 ára regla.

Tilefni þessa er endurskoðun á aldursfriðunarákvæði fornleifa í lögum um menningarminjar nr. 80/2012, svokölluð 100 ára regla. Við setningu laga nr. 80/2012 miðaði aldursfriðun við árið 1912 samkvæmt áðurnefndri reglu. Hefur viðmiðið færst nær í tíma ár hvert eftir það, eðli máls samkvæmt, og miðar nú við árið 1922. Af því leiðir að stutt er í aldursfriðun mikils fjölda steinsteyptra húsa og annarra mannvirkja í þéttbýli og sveit, sem og innviða úr fjöldaframleiddum efnivið, en dæmi um slíkt eru gaddavírsgirðingar í sveitum landsins.

Aldursfriðunarákvæði kom fyrst fram í þjóðminjalögum nr. 88/1989 þar sem sett var ákvæði um friðun fornleifa við 100 ára aldur. Einnig voru þar sett aldursákvæði vegna húsverndar, en hús reist fyrir 1850 og kirkjur reistar fyrir 1918 nutu aldursfriðunar. Af þeim tóku við lög um þjóðminjar nr. 107/2001 og sérstök lög um húsafriðun nr. 104/2001, en í báðum þessum lögum voru ákvæði um aldursfriðun sambærileg við þjóðminjalögin frá 1989.

Árið 2012 voru samþykkt núgildandi lög um menningarminjar nr. 80/2012, og tóku þau einnig til húsafriðunar. Gildistaka laganna var 1. janúar 2013. Í þessum lögum miðar friðun allra húsa og mannvirkja við 100 ára aldur, þó með undantekningu vegna báta og skipa en þar er miðað við árið 1950. Breytingin úr föstu ártali vegna húsafriðunar í hlaupandi ártal sem miðaði við 100 ára aldur var gerð m.a. til að samræma aldursviðmið milli húsa, mannvirkja og fornleifa

Tengd mál

Innsendar umsagnir

Afrita slóð á umsögn

#1 Friðjón Guðjohnsen - 08.08.2022

Varðandi áform um breytingu á aldursfriðunarákvæði laga nr. 80/2012 um menningarminjar.

Undirritaður vill byrja á því að fagna þessum áformum um að afnema sjálfvirka aldursfriðun, hina svokölluðu 100 ára reglu. Eins og bent er á í áforms-skjalinu fjölgar sífellt eignum sem falla undir þetta ákvæði sem hreint ekki verður séð að þörf sé sérstaklega að vernda. Hinn mikli fjöldi húseigna sem mun á fljótlega falla undir þetta ákvæði mun skapa vandræði bæði stjórnsýslulega og framkvæmdalega. Skynsamlegra er að afmarka skýrar hvaða gömul hús er þess virði að vernda enda geta slíkar takmarkanir bitnað á eigendum þessara húsa.

Vakin er sérstök athygli á því að í áformsskjalinu er því haldið fram (í lið E. 1.) að áformin komi ekki inn á svið stjórnarskrár. Þetta er ekki alls kostar rétt, friðun húsa er augljóslega kvöð sem lögð er á eigendur þessara húsa sem getur takmarkað eignarrétt þeirra til þess að hagnýta eignir þeirra. Í sumum tilfellum getur þessi kvöð orðið það verulega íþyngjandi að það skapi íslenska ríkinu skaðabótaskyldu. Þannig hafa t.d. eigendur húsa sem hafa heimild skv. deiliskipulagi til niðurrifs húss eldra en hundrað ára orðið fyrir tjóni með því að hús þeirra hafa verið sjálfvirkt friðuð með þessum lögum. Í lögunum er að vísu í 53. gr. þeirra tekið fram að þeir sem verði fyrir tjóni af framkvæmd laganna eigi að beina kröfum um skaðabætur til Minjastofnunar Íslands. Í greinargerð með frumvarpi laganna er sérstaklega vísað til þess að hún eigi við þegar framkvæmd laganna leiðir til verulegar skerðingar á eignarréttindum.

Í framkvæmd hefur Minjastofnun Íslands hins vegar ekki axlað ábyrgð á tjóni af völdum framkvæmdar laganna án þess að til dómstóla sé leitað. Þótt þessi leið hafi verið ákveðin af löggjafanum, væntanlega út af eignarréttarákvæðum stjórnarskrárinnar, hefur fjárveitingavaldið aldrei gert ráð fyrir útgjöldum í þennan málalið, þ.e. skaðabætur vegna friðunar húsa sem framkvæmd er af lögunum. Þannig hafa þeir sem verða fyrir tjóni af völdum slíkrar sjálfvirkar friðunar (undirritaður þar með talinn) þurft að sækja slík mál fyrir dómstólum og vísast til dóms Landsréttar í máli nr. 263/2019 þar sem viðurkennd var bótaskylda íslenska ríkisins vegna þessarar sjálfvirku aldursfriðunar húss.

Almennt þegar Minjastofnun Íslands tekur ákvarðanir byggðar á ákvæðum V.-VIII. kafla laganna geta þessar ákvarðanir valdið þeim sem þeir beinast að tjóni á eignarréttindum sínum. Þetta á bæði við um ákvarðanir um friðun húsa sem og annara eigna sem falla undir ákvæði laganna. Ef ekki væri kveðið á um bætur er vandséð að lögin sjálf stæðust eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Þar kemur 53. gr. laganna til skjalanna en þar segir:

“Kröfum um skaðabætur vegna framkvæmdar á ákvæðum V.–VIII. kafla í lögum þessum skal beint til Minjastofnunar Íslands. Ef samkomulag næst ekki um bætur skulu þær ákveðnar eftir reglum laga um framkvæmd eignarnáms.”

Í framkvæmd hefur Minjastofnun Íslands hins vegar gefið þessu ákvæði lítinn gaum. Og þeir sem þurfa að þola íþyngjandi ákvarðanir Minjastofnunar Íslands eru ekki endilega meðvitaðir um rétt sinn í þessu samhengi (í mínu tilfelli hafnaði Minjastofnun alfarið öllum skaðabótakröfum með þeim rökum að stofnunin hefði ekki gert neitt rangt í málinu, og horfði þannig fram hjá skaðabótaskyldu vegna framkvæmdar laganna).

Við endurskoðun laganna væri skynsamlegt að áskilja að þegar íþyngjandi ákvörðun sé tekinn á grundvelli V.-VIII. kafla laganna skuli Minjastofnun benda aðilum máls sérstaklega á að kröfum um skaðabætur vegna framkvæmdar laganna skuli beina til Minjastofnunar Íslands. Þetta sjónarmið á sér hliðstæðu í stjórnsýslulögum þegar tekið er fram í ákvörðunum hvert þær séu kæranlegar og kemur inn á upplýsingaskyldu stjórnvalda. Þá mundi réttaröryggi aðila sem verða fyrir íþyngjandi áhrifum af framkvæmd laganna batna auk þess sem íþyngjandi ákvarðanir fyrir borgarana verða ekki teknir nema að vel athuguðu máli. Þannig mætti bæta málslið við 53. gr. laganna sem hljómaði t.d.:

“Þegar tekin er íþyngjandi ákvörðun á grundvelli V.-VIII. kafla þessara laga skal tekið fram í ákvörðun að kröfum um skaðabætur vegna hennar skuli beina að Minjastofnun Íslands.”

Með vinsemd og virðingu

Friðjón Guðjohnsen

Afrita slóð á umsögn

#2 Félag fornleifafræðinga - 11.08.2022

Stjórn Félags fornleifafræðinga hefur farið yfir áform um breytingu á lögum menningarminjar – aldursfriðun sem birtust á samráðsgátt stjórnvalda þann 5. ágúst 2022. Áformaðar breytingar á lögum er varða 100 ára regluna svokölluðu snúast ekki aðeins um húsafriðun heldur einnig aldursfriðun (forn)minja. Slík lagabreyting felur í sér umtalsverðar breytingar á skilgreiningu á (forn)minjum. Umsagnarfrestur um þessi áform nær yfir lok sumartíma, þegar margir fornleifafræðingar eru í vettvangsvinnu eða sumarfríi. Áður en lengra er haldið er nauðsynlegt að vönduð umræða eigi sér stað um þau áhrif sem þessi áform munu hafa á verndun fornleifa.

Fornleifafræðingar hafa í auknum mæli skráð og rannsakað minjar frá 20. öld. Saga nývæðingar, atvinnu- og neyslusaga, ásamt byggðasögu, verður hvað best sögð með rannsóknum á fornleifum frá 1920 og yngri (nýminjar). Dæmi um slíkt eru gömlu öskuhaugarnir í Hljómskólagarðinum, sjávarþorp sem byggðust og fóru í eyði á öldinni (Viðey, Kálfshamarsvík) og heimarafstöðvar við sveitabæi. Grunnforsendur allrar minjaverndar eru vísindarannsóknir enda geta minjayfirvöld ekki verndað eitthvað sem við vitum lítið eða ekkert um. Með breytti lagaskilgreiningu á fornleifum gætu mikilvæg tengsl milli rannsókna á nýminjum annars vegar og uppgrafta og skráninga fornminja vegna framkvæmda hins vegar rofnað. Það væri miður fyrir minjayfirvöld á Íslandi sem mundu glata þekkingu á mikilvægum og merkilegum nýminjum.

Stjórn félagsins leggur því til:

A) Að fagleg umræða um aldursfriðun forminja fari fram áður en lengra er haldið.

B) Til vara: Undantekning frá 100 ára reglunni verði gerð vegna uppistandandi bygginga. Reglan verði áfram í gildi fyrir fornminjar en aldursfriðun uppistandandi húsa fái fast ártal. Hefð er fyrir slíkri undantekningu frá 100 ára reglunni í lögum um menningaminjar, t.d. í tilviki báta og skipa (þar er miðað við 1950).

Stjórn félagsins skilur áhyggjur ráðuneytis er varðar 100 ára regluna og uppistandandi hús. Félagið vill hins vegar benda á að samkvæmt þessum áformum er ekkert sem tryggir vernd húsa (eða fornminja) sem eru yngri en það ártal sem verður fest - nema friðlýsing. Yngri minjar, svo sem samkomuhús, bensínstöðvar, vegasjoppur, herminjar, og iðnaðarhús, eru afar mikilvægar fyrir efnahag brothættra byggða svo og sögu Íslands og eftir tilvikum heimssögu. Mikilvægt er að minjayfirvöld hafi tæki til þess að tryggja vernd þessara húsa og minja.

Stjórn félagsins leggur því til tvær misróttækar breytingar:

A) Að skipta friðun fornleifa í þrjá flokka. Flokkur 1: Friðlýstar minjar. Flokkur 2: Minjar friðaðar vegna aldurs (t.d. samblanda af 100 ára reglu og föstu ártali, sbr. punkt B á bls. 1). Flokkur 3: Yngri minjar en 1920 má friða með sérstakri röksæmdafærslu. Vísir að slíkri flokkun vegna aldurs þekkist m.a. í Bretlandi sem mætti hafa til hliðsjónar.

B) Til vara: Róttæk breyting gerð á því hvernig friðun sé skilgreind í lögum. Ekki verður aðeins horft til aldurs heldur einnig arkitektastíl, sögulegs samhengi húsa (eða húsgerða), landshætti þeirra, mikilvægis fyrir staðbundna sögu, svo og mikilvægis hússins fyrir hverfisvernd og staðarkennd. Slík breyting mundi þurfa frekari umræðu, breytingu á húsaskráningu og aukið fjármagn til húsaverndar- og rannsókna þyrfti einnig að fylgja.

Undir þætti G ‚Mat á áhrifum þeirra leiðar sem áformuð er‘ (bls. 3) vill stjórn félagsins benda á að viðbúið er að einhverjar minjar muni ekki lengur teljast til fornleifa nái þessi áform fram að ganga. Af þeim sökum mun koma til kostnaðarsamra uppfærslu á öllum opnum landfræðilegum gagnagrunnum sem sýna minjar. Slík uppfærsla er mikilvæg því að framkvæmdaaðilar, sveitarfélög og skipulagsyfirvöld verða að geta treyst slíkum gagnagrunnum. Fjöldi fornleifa í þess konar gagnagrunnum hjá minjayfirvöldum er líklega vel yfir 100 þúsund. Fara þarf yfir hverja einustu fornleif/minjastað og því er kostnaðarliðurinn mjög sennilega vantalinn í þessum áformum.

Stjórn Félags fornleifafræðinga gerir ekki aðrar athugasemdir við þessi áform. Fulltrúi félagsins er tilbúinn til viðræðna til þess að skýra nánar athugasemdir félagsins ef þurfa þykir.

Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#3 Samband íslenskra sveitarfélaga - 15.08.2022

Hjálagt sendist umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um áformaskjalið, ásamt fylgiskjali, sem er umsögn um sambærileg áform frá árinu 2015.

F.h. sambandsins,

Guðjón Bragason

Viðhengi Viðhengi
Afrita slóð á umsögn

#4 Minjastofnun Íslands - 22.08.2022

Meðfylgjandi er umsögn Minjastofnunar Íslands um áform um breytingu á lögum nr. 80/2012 um menningarminjar - aldursfriðun.

Fyrir hönd Minjastofnunar,

Gísli Óskarsson

sviðsstjóri lögfræðisviðs

Viðhengi