Úrlausnarefni þessara draga að frumvarpi er að breyta lögum á þá leið að unnt verði að koma fram refsiábyrgð á hendur heilbrigðisstofnunum, fremur en einstaka heilbrigðisstarfsfólki, þegar alvarleg atvik í heilbrigðisþjónustu leiða til dauðsfalls eða stórfellds líkamstjóns, enda megi rekja atvikið til margra samverkandi þátta í starfsemi heilbrigðisstofnunar. Jafnframt er lagt til að gera ákvæði um rannsókn alvarlegra atvika ítarlegri, tryggja aðkomu sjúklinga og/eða nánustu aðstandenda að rannsókn mála auk þess sem lagðar eru til breytingar á ferli kvartana til embættis landlæknis. Einnig eru skyldur heilbrigðisstofnana til innra eftirlits áréttaðar.

Þrátt fyrir að orsakir alvarlegra atvika í heilbrigðiskerfinu séu oftast kerfislægir þættir byggir núgildandi ábyrgðarkerfi, bæði hvað varðar starfsmannaréttarlega ábyrgð og refsiábyrgð, fyrst og fremst á sök einstaklinga. Það getur hins vegar haft margvíslegar neikvæðar afleiðingar fyrir heilbrigðiskerfið, þegar einstaka heilbrigðisstarfsmenn eru sóttir til saka vegna alvarlegra atvika þar sem kerfislægir þættir ræðu mestu um hvernig fór. Slíkt getur beinlínis hindrað framþróun öryggismenningar og dregið úr öryggi sjúklinga. Þannig getur það leitt til þess að heilbrigðisstarfsmenn veigri sér við að tilkynna um alvarleg atvik eða taka þátt í rannsókn þeirra. Við það geta mikilvæg lærdóms- og umbótatækifæri glatast. sem tefur fyrir nauðsynlegri þróun öryggismenningar. Það getur einnig orðið þess valdandi að heilbrigðisstarfsmenn veigri sér við að vinna á þeim deildum þar sem meðferð er flóknust og því mest hætta á að alvarleg atvik eigi sér stað, t.d. á gjörgæsludeildum, í fæðingarþjónustu og á bráðamóttökum, eða fólk veigri sér við að vinna við heilbrigðisþjónustu og leiti í önnur störf. Þá geta málaferli valdið óöryggi og kvíða meðal heilbrigðisstarfsmanna. Fagfélög stærstu heilbrigðisstétta hérlendis hafa bent á þetta og greina aukningu í veikindafjarvistum hjá heilbrigðisstarfsmönnum vegna mála sem eru til meðferðar. Dæmi eru um að þetta valdi kulnun, veikindum og brottfalli úr starfi. Þá getur ótti við málsóknir leitt til ofrannsókna eða oflækninga þar sem heilbrigðisstarfsmenn vilja verja sig með því að aðhafast meira en ella, en afleiðingar þess eru m.a. aukinn kostnaður.

Samkvæmt gildandi löggjöf er refsiábyrgð heilbrigðisstofnanna sem lögaðila bundin því skilyrði, að fyrirsvarsmaður lögaðilans, starfsmaður hans eða annar á hans vegum hafi með saknæmum hætti unnið refsinæman og ólögmætan verknað í starfsemi lögaðilans. Þótt ekki sé nauðsynlegt samkvæmt gildandi löggjöf að staðreyna hver þessarar aðila hafi átt í hlut er þó skilyrði refsiábyrgðar að sönnuð sé sök einhvers einstaklings sem starfar á vegum lögaðilans. Að óbreyttum lögum er því ekki unnt að koma fram refsiábyrgð gegn heilbrigðisstofnun nema á grundvelli almennra hegningarlaga og þá einungis í þeim tilvikum þar sem unnt er að sanna sök tiltekins einstaklings. Ekki er þannig unnt að koma fram refsiábyrgð gagnvart heilbrigðisstofnun þar sem ljóst þykir að kerfislægur vandi, margir samverkandi þættir eða röð atvika sé orsök alvarlegs atviks án þess að tilteknum einstaklingi/einstaklingum verði um kennt. Hins vegar er ekki ætlunin að breyta þeirri faglegu og starfsmannaréttarlegu ábyrgð sem heilbrigðisstarfsfólk í þessum tilvikum þarf að bera og getur komið fram í viðurlögum af hálfu vinnuveitanda og/eða embættis landlæknis, s.s. með áminningu, uppsögn eða sviptingu starfsleyfis. Þá er heldur ekki stefnt að breytingum á bótarétti sjúklinga vegna alvarlegra atvika.

Áformað er að festa í sérlög ákvæði um cumulativa og hlutlæga refsiábyrgð heilbrigðisstofnana enda þykir ljóst að ákvæði hegningarlaga um refsiábyrgð lögaðila eigi ekki nægilega vel við þegar til athugunar eru alvarleg atvik í heilbrigðisþjónustu. Þessi leið þykir best til þess fallin að ná því markmiði sem lýst er að framan.

Í drögunum er jafnframt fjallað með ítarlegri hætti en í núgildandi ákvæði 10. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, um tilkynningarskyldu og rannsókn landlæknis á alvarlegum atvikum í heilbrigðisþjónustu. Frumvarpið tekur að mestu mið af norskri löggjöf og framkvæmd rannsókna alvarlegra atvika í Noregi, eins og við getur átt. Einnig hefur verið litið til laga um rannsókn samgönguslysa þar sem markmið og tilgangur þeirra rannsóknar er sambærileg og rannsókn alvarlegra atvika í heilbrigðiskerfinu, þ.e. til að auka öryggi, leiða í ljós orsakir án sakarábyrgðar. Þá eru lagt til að tekin verði upp í lög ákvæði um samstarf og samvinnu lögreglu/ákæruvalds og embættis landlæknis og gert skýrt hvaða gögnum verði ekki beitt sem sönnunargögnum í sakamálum.