Umsagnarfrestur er liðinn (20.09.2023–04.10.2023).
Umsagnir voru birtar jafnóðum og þær bárust. Skoða umsagnir.
Niðurstöður samráðsins verða birtar þegar unnið hefur verið úr þeim ábendingum og athugasemdum sem bárust.
Frumvörpin kveða á um tvær kröftugar og faglega öflugar stofnanir sem verði vel í stakk búnar til að takast á við hinar stóru áskoranir í umhverfismálum til framtíðar
Frumvarp til laga um Loftslagsstofnun fjallar um samruna Orkustofnunar og þess hluta starfsemi Umhverfisstofnunar er lýtur að umhverfis- og loftslagsmálum. Frumvarp til laga um Náttúruverndar- og minjastofnun kveður hins vegar á um samruna náttúruverndarhluta Umhverfisstofnunar, Minjastofnunar, Vatnajökulsþjóðgarðs og Þjóðgarðsins á Þingvöllum. Gert er ráð fyrir að til verði tvær kröftugar og faglega öflugar stofnanir sem verði vel í stakk búnar til að takast á við hinar stóru áskoranir í umhverfismálum.
Frumvörpin eru hluti af stofnanabreytingum þar sem áformað er að til verði þrjár stofnanir í stað átta. Stefnt er að því að einfalda stofnanakerfið, bæta þjónustu, efla þekkingar- og lærdómssamfélag, skapa áhugaverða vinnustaði, fjölga störfum á landsbyggðinni og störfum óháð staðsetningu, nýta betur þekkingu, innviði og gögn. Einnig að auka sveigjanleika og samþættingu stefnumótunar, einfalda áætlanagerð og auka rekstrarhagkvæmn og ekki síst að tryggja aðkomu nærsamfélaga að þjóðgörðum og friðlýstum svæðum. Ekki er ráðgert að gera breytingar á lögbundnum verkefnum.
Gert er ráð fyrir að ný Loftslagsstofnun hafi fyrst og fremst með höndum stjórnsýslu og eftirlit, m.a. á sviði loftslagsmála, orkuskipta og orkunýtni, loftgæða, sjálfbærrar auðlindanotkunar, hringrásarhagkerfis, mengunarvarna, raforkumála og rammaáætlunar.
Starfssvið Náttúruverndar- og minjastofnunar er náttúruvernd og sjálfbær þróun, menningarminjar, friðlýst svæði, vernd villtra fugla og spendýra og veiðistjórnun. Áhersla er lögð á að efla og viðhalda því skipulagi sem skilað hefur góðum árangri innan þjóðgarða. Gert er ráð fyrir að svæðisstjórnir fari með umsjón landfræðilega afmarkaðra svæða. Þannig starfi Vatnajökulsþjóðgarður, Þingvallaþjóðgarður og Snæfellsþjóðgarður óslitið áfram, en stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs og Þingvallanefnd verði ekki lengur stjórnir yfir sjálfstæðum ríkisstofnunum. Þá fái þjóðgarðsráð Snæfellsjökulsþjóðgarðs aukin áhrif hvað varðar stefnumótun þjóðgarðsins. Gert er ráð fyrir að Breiðafjarðarnefnd starfi áfram og að Vatnajökulsþjóðgarði verði, sökum stærðar, áfram skipt í fjögur rekstrarsvæði með svæðisráðum. Svæðisstjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hafi heildarumsjón með þjóðgarðinum öllum. Svæðisstjórnirnar munu hafa það hlutverk að móta stefnu fyrir viðkomandi svæði í gegnum stjórnunar- og verndaráætlun og aðrar stefnumótandi áætlanir. Þar sem svæðisstjórnirnar verði ekki lengur stjórnir yfir sjálfstæðum ríkisstofnunum muni þær ekki hafa það hlutverk að fjalla sérstaklega um rekstur stofnunarinnar í heild sinni,en komi að vinnu við gerð fjárhagsáætlana svæða og veita stjórnendum ráðgjöf um áherslur í starfi hvers þjóðgarðs.
Útivistarsamtök og félagasamtök eru í dag með áheyrnaraðild að fundum stjórnar Vatnajökulsþjóðgarðs auk þess sem 1 stjórnarmaður er tilnefndur að umhverfisverndarsamtökum. Lagt er til að í svæðisstjórn Vatnajökulsþjóðgarðs muni 3 fulltrúar heildarsamtaka á sviði náttúruverndar, útivistar og ferðaþjónustu eiga áheyrnafulltrúa. Tillagan byggir á því að rétt sé að fulltrúar hagsmunasamtaka gegni fyrst og fremst ráðgjafarhlutverki en sé ekki ætlað að taka ákvarðanir sem lúta að stjórnun þjóðgarðs. Mikilvægast sé að rödd hagsmunasamtaka heyrist á þessum vettvangi og að tillit sé tekið til sjónarmiða þeirra við ákvarðanatöku. Hvað varðar ákvæði um þjóðgarðsráð í náttúruverndarlögum, þá er gert ráð fyrir að skipan þeirra verði óbreytt en að hlutverkið verði útvíkkað. Þjóðgarðurinn á Þingvöllum hefur ákveðna sérstöðu þar sem hann er friðlýstur helgistaður allra Íslendinga og undir stjórn Þingvallanefndar sem í sitja sjö alþingismenn kosnir af Alþingi. Gert er gert ráð fyrir óbreyttri skipan nefndarinnar.
Vatnajökulsþjóðgarði er í dag skipt í fjögur rekstrarsvæði, hvert með sitt svæðisráð. Í ráðunum sitja 6 fulltrúar, 3 tilnefndir af sveitastjórnum viðkomandi rekstrarsvæðis, 1 tilnefndur af ferðamálasamtökum á svæðinu, 1 tilnefndur af útivistarsamtökum og 1 tilnefndur af umhverfisverndarsamtökum. Formaður svæðisráða kemur úr hópi sveitarstjórnarmanna. Í frumvarpinu er lagt til að þetta fyrirkomulag verði óbreytt.
Lagt er til að Loftlagsstofnun og Náttúruverndar- og minjastofnun taki til starfa 1. janúar 2025.
Allar uppástungur um nöfn nýrra stofnana eru vel þegnar og verða teknar til skoðunar ásamt öðrum ábendingum í umsögnum.
Á 63. fundi byggðarráðs sveitarfélagsins Skagafjarðar þann 26. september 2023 var eftirfarandi bókað um mál 168/2023 til samráðs - Frumvörp til laga um Loftlagsstofnun og Náttúruverndar- og minjastofnun.
Byggðarráð Skagafjarðar er fylgjandi sameiningum stofnana ef þær leiða til styrkingar starfsemi og stjórnsýslu þeirra, sé sameiningin gerð í sátt við starfsfólk viðkomandi stofnana. Mikill ávinningur er ef sameiningunni fylgir efling starfsemi þeirra á landsbyggðinni, svo sem lagt er upp með í stjórnarsáttmála ríkisstjórnar Íslands, til að styðja við byggðaþróun og valfrelsi í búsetu og markmið um hlutfall opinberra starfa á landsbyggðinni.
Komi til sameiningar Orkustofnunar og þess hluta starfsemi Umhverfisstofnunar er lýtur að umhverfis- og loftslagsmálum annars vegar og samruna náttúruverndarhluta Umhverfisstofnunar, Minjastofnunar, Vatnajökulsþjóðgarðs og Þjóðgarðsins á Þingvöllum hins vegar, áréttar byggðarráð Skagafjarðar framangreind stefnumið ríkisstjórnar Íslands og minnir um leið á góð húsakynni Minjastofnunar á Sauðárkróki þar sem hægðarleikur er að fjölga starfsfólki og efla starfsemina enn frekar.
F.h. byggðarráðs
Sigfús Ingi Sigfússon sveitarstjóri
Góðan daginn. Meðfylgjandi er umsögn Samtaka atvinnulífsins og Samtaka iðnaðarins um málið.
Bestu kveðjur.
ViðhengiViðhengt er umsögn mín um frumvarp til Náttúruverndar- og minjastofnunar.
ViðhengiSjá viðhengi,
Kærar kveðjur,
Gylfi Helgason, f.h. Félags fornleif.
ViðhengiUmsögn um frumvarp til laga um Náttúruverndar- og minjastofnun. Umsögnin tekur einungis til fyrirhugaðrar sameiningu Minjastofnunar Íslands við náttúruverndarstofnanir.
ViðhengiUmsögn um frumvarp til laga um Náttúruverndar- og minjastofnun. Umsögnin tekur einungis til fyrirhugaðrar sameiningu Minjastofnunar Íslands við náttúruverndarstofnanir.
Undirrituð er fornleifafræðingur og verkefnastjóri hjá Minjastofnun Íslands og fyrrverandi formaður Félags fornleifafræðinga (2015-2018).
ViðhengiVinsamlegast sjá í viðhengi umsagnir Landverndar um frumvörpin.
kveðja
Auður
Viðhengi ViðhengiGóðan dag.
Í viðhengi er umsögn Minjastofnunar Íslands vegna frumvarps til laga um náttúruverndar- og minjastofnun.
Fyrir hönd Minjastofnunar Íslands,
Gísli Óskarsson
Sviðsstjóri lögfræðisviðs
ViðhengiMeðfylgjandi í viðhengi er umsögn Landsvirkjunar
ViðhengiMeðfylgjandi er umsögn um Samorku um frumvarp til laga um Loftslagsstofnun.
ViðhengiUmsögn send inn fyrir hönd Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur
ViðhengiMeðfylgjandi er umsögn Landhelgisgæslu Íslands um frumvarp til laga um Loftslagsstofnun.
ViðhengiGóðan dag
Sjá meðfylgjandi umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga.
Kv. Flosi H. Sigurðsson
ViðhengiÉg sendi hér í viðhengi umsögn Fjöreggs, félags um náttúruvernd og heilbrigt umhverfi í Mývatnssveit.
ViðhengiMeðfylgjandi er umsögn um frumvarp til laga um Náttúruverndar- og minjastofnun. Umsögnin tekur einungis til fyrirhugaðrar sameiningu Minjastofnunar Íslands við náttúruverndarstofnanir.
Viðhengií meðfylgjandi viðhengi er umsögn Landvarðafélags Íslands um frumvarp um náttúruverndar- og minjastofnun.
ViðhengiÍ meðfylgjandi viðhengi er umsögn SAMÚT Samtaka útivistarfélaga.
ViðhengiUmsögn Ungra umhverfissinna er að finna hér í viðhengi.
Virðingarfyllst,
Finnur Ricart Andrason
Forseti Ungra umhverfissinna
ViðhengiDr. Kristín Huld Sigurðardóttir fv. forstöðumaður Minjastofnunar Íslands
Hávallagötu 33,
101 Reykjavík
s. 8936631/ netfang: kristinhuldsigurdardottir@gmail.com
Umsögn um frumvarp til laga um Náttúruverndar- og minjastofnun
Frá umhverfis-, orku- og loftlagsráðherra
153. löggjafarþing 2022-2023.
Þingskjal x-x.mál.
Stjórnarfrumvarp
Áður en ég hef umfjöllun um ofangreint stjórnarfrumvarp, óska ég eftir að ráðuneytið leiðrétti það sem er haft rangt eftir mér á bls. 14 í frumvarpsdrögunum. Þar stendur eftirfarandi um athugasemd mína við mál 103/2023: „Sameining stofnana umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytis, sem birtist í samráðsgátt 30.5. 2023:
„ Það markmið stofnanabreytinganna að tryggja aðkomu nærsamfélaga að svæðum gagnist ekki minjavörslu. Yfir 90% verkefna minjavörslu séu í byggð og friðlýstar minjar flestar í einkaeigu.“
Hér er rangt eftir mér haft og athugasemdin sem ég hafði skrifað rangtúlkuð og tekin algerlega úr samhengi.
Það sem ég skrifaði var eftirfarandi:
„ Sameiningin er eflaust skynsamleg og gagnleg hvað náttúrugeirann snertir, enda er eitt megin markmiðanna að tryggja sérstaka aðkomu nærsamfélaga að þjóðgörðum og friðlýstum svæðum, s.s. með setu í nefndum, stjórnum og svæðisráðum. Þetta markmið bætir á engan hátt þarfir minjavörslu á Íslandi.
Yfir 90% verkefna minjavörslunnar, eru á svæðum í byggð, utan þjóðgarða og friðlýstra náttúruverndarsvæða. Flest verkefni í vernd húsa og mannvirkja og fjöldi verkefna í fornleifavernd eru í borgum og bæjum, en almennt eru þau í byggð. Hvað friðlýstar minjar varðar (fornleifar, hús, mannvirki, menningarlandslag), sem eru reyndar einungis hluti verkefna minjavörslunnar, þá eru þær langflestar í einkaeigu og snerta einstaklinga og þeirra þarfir og óskir. Þær sem eru í ríkiseign, og eru innan þjóðlenda, eru færri.“
Það er óásættanlegt að athugasemdin er tekin úr samhengi og gefið í skyn að fyrrum forstöðumaður Minjastofnunar Íslands hafi talið óþarfa að vinna með nærsamfélögum um vernd minja í héraði. Slíkt er rangt.
Forstöðumaðurinn og starfsmenn Minjastofnunar hafa alla tíð lagt áherslu á samvinnu við sveitarfélög og nærsamfélagið í þágu minjaverndar og átt frumkvæði að flestum verkefnanna. Góð dæmi eru Stöng í Þjórsárdal, Hofsstaðir í Mývatnssveit, skráningarverkefni á Norð-Austurlandi, Austurlandi, Skagafirði og Standasýslu og ýmis verkefni í tengslum við uppbyggingu innviða í þágu ferðaþjónustu um allt land.
Þar að auki starfa átta minjaráð með Minjastofnun, hvert í sínum landshluta. Í minjaráðum sitja aðilar úr nærsamfélaginu. Þau eru samráðsvettvangur, veita Minjastofnun ráðgjöf og koma með tillögur að verðugum verkefnum og benda á það sem betur má gera.
Það er óásættanlegt að ráðuneyti umhverfis-, orku- og loftlags fari ekki rétt með umsagnir sem því berast.
Umsögn um frumvarp til laga um Náttúruverndar- og minjastofnun
Þetta skjal er ekki hugsað einungis fyrir ráðuneytið. Ég ber minjavernd fyrir brjósti og vona að fulltrúar á þingi og aðrir Íslendingar kynni sér það sem ég hef fram að færa. Þar sem ráðuneytið gefur alltof lítinn tíma til að koma með athugasemdir um einstök atriði í frumvarpinu, mun ég velja nokkur atriði og gera grein fyrir þeim. Umsögnin verður eins og frumvarpið sjálft, með hátt flækjustig.
Atriðin sem ég vel eru þessi:
1. Markmið lagasetningar
2. Skoðanakönnun
3. Samráð
4. Málaflokkarnir sem á að sameina
5. Sérstaða Minjastofnunar Íslands
6. Tillaga Minjastofnunar Íslands
7. Valdheimildir stjórna og forstjóra
8. Tilvísun til erlendra fyrirmynda
9. Staðreyndir málsins
1. Markmið lagasetningar:
Í greinargerðinni með frumvarpinu kemur fram að verkefnið (sameiningin, khs) sé unnið á grundvelli áherslna ráðherra í umhverfis-, orku-, og loftlagsmálum og áherslum á einföldun stofnanakerfisins. Verkefnið miði að því að skapa vettvang fyrir kraftmikið fagstarf og árangur. Tilefni og nauðsyn lagasetningar samkvæmt ráðuneytinu voru m.a. að stofnanirnar ráðuneytisins séu litlar, bæta þurfi þjónustu, auka skilvirkni og auðvelda stafræna þróun ríkisins. Koma eigi á faglega sterkri stofnun, eftirsóknarverðum og fjölbreyttum vinnustað, þar sem aukin tækifæri verði til starfsþróunar. Við sameininguna felist aukin tækifæri til betri þjónustu við almenning og stjórnvöld, þ.m.t. sveitarfélög og aðra með því að gera stjórnsýsluna skilvirkari og einfaldari, fækka snertiflötum og með starfrænni þróun og lausnum. Gert var ráð fyrir að breytingin hafi í för með sér hagræðingu í rekstri en að aðaláhersla væri að skapa vettvang fyrir kraftmeira fagstarf og árangur.
Athugasemd Kristínar Huldar: Þessi markmið fást ekki með að fella eins ólíka stofnun og Minjastofnun Íslands inn í flókið kerfi sem mótað hefur verið fyrir svæðisbundna þjóðgarða og friðlýst náttúrusvæði. Eins og bent var ítrekað á í upphafi vinnunnar, þá eru verkefni stofnanna að mestu ólík, þótt vissulega séu einhverjir snertifletir sem gefa tilefni til samvinnu. Um muninn á stofnununum og sérstöðu Minjastofnunar er fjallað neðar í skjalinu. Vissulega er Minjastofnun að taka ákvörðun um verkefni í umhverfinu, en það eru verkefni sem starfsmenn Þjóðgarða og Umhverfisstofnunar, fornleifafræðingar, arkitektar eða aðrir sérfræðingar vinna.
Segja má að það að leggja Minjastofnun niður með því að fella hana inn í náttúrugeirann sé jafn skynsamleg ákvörðun og að sameina kennslu eins ólíkra faga og tannlækninga og heilaskurðlækninga undir einn hatt. Fögin eiga lítið annað sameiginlegt en að fást við vanda í höfði.
Helsta markmiðið með lagasetningunni virðist vera að halda áfram vinnu með þjóðgarðastofnun og að samræma og leysa vandamál varðandi stjórnun þjóðgarða og friðlýstra svæða. Minjastofnun var svo óheppin að lenda í súpunni eftir að hafa verið flutt á milli ráðuneyta í upphafi árs 2022. Minjastofnun Íslands sinnir ekki nema að litlum hluta málum innan þjóðgarða og friðlýstra náttúruverndarsvæða og á ekki heima inni í þessari formúlu.
2. Skoðanakönnun
Gefið er í skyn í frumvarpinu að viðbrögð starfsfólks hefði verið mjög jákvæð gagnvart sameiningu. Af um 470, sem skoðanakönnun Maskínu um stofnanabreytingu var lögð fyrir, svöruðu 346 eða 74%.
Skv. frumvarpinu létu 48% í ljós jákvætt viðhorf. Af þessum 346 voru 22 frá Minjastofnun. Af þeim taldi enginn mjög mikinn ávinning af sameiningu, 13,6% fremur mikinn, 72,7% í meðallagi, 13.6% fremur lítinn og enginn valdi mjög lítinn.
Athugasemd KHS: Starfsfólkið taldi sig almennt ekki geta tekið afstöðu til sameiningar, því upplýsingarnar voru svo rýrar. Þannig var 72,7% hlutlaust eða 16 manns. Hjá Minjastofnun létu 13,6% starfsmanna í ljós jákvætt viðhorf eða þrír.
3. Samráð
Gefið er til kynna að samráð hafi verið mjög víðtækt.
Athugasemd KHS: Starfsfólk Minjastofnunar Ísland var jákvætt gagnvart verkefninu í upphafi. Það hvatti til þess að myndaðir yrðu kjarnar sjálfstæðra stofnana með sameiginlegri stoðþjónustu. Samráð var mun minna en gefið er til kynna í frumvarpinu. Það voru opnir fundir með forstöðumönnum og völdum stjórnendum en það var ekki opinn fundur með starfsfólki fyrr en eftir að búið var að flokka allar stofnanirnar í þær þrjár stofnanir sem ráðuneytið stefndi að. Var fundurinn núna nýlega, haustið 2023. Fram að því var fólk kallað á TEAMS-fundi þar sem þeim var tilkynnt um ýmsar ákvarðanir og áætlanir. Um var að ræða stóra fundir með hundruðum þátttakenda. Þeir gáfu engan möguleika á umræðum. Starfsfólki var gefinn kostur á að senda inn skriflegar spurningar til ráðuneytisins, sem var svarað þegar tími gafst til, og dróst það í sumum tilfellum.
4. Málaflokkarnir sem á að sameina
Annars vegar er um að ræða einu stjórnsýslustofnun landsins sem fæst við menningarminjar, þar með talinn byggingararf, auk fjölda annarra málaflokka. Fræðast má eitthvað um starfsemina í eftirfarandi greinargerð, Fjármál og starfsemi Minjastofnunar Íslands, sem var samin fyrir mennta- og menningarmálaráðuneytið árið 2020: https://www.minjastofnun.is/static/files/skjol-i-grein/Fjarmal-og-starfsemi-Minjastofnunar-Islands.pdf?fbclid=IwAR2ffy8RhVDBaI9zHvU9iBWwpLBBsbAe_skLtf7mkKDvfvZK9E0wGfKCvsA.
Hins vegar er um að ræða þrjá þjóðgarða og náttúruverndarsvið Umhverfisstofnunar og hefur einn þjóðgarðanna hingað til verið hluti Umhverfisstofnunar.
Athugasemd KHS:
Þjóðgarðar eru rekstrar- og þjónustuaðilar sem reka það svæði sem þjóðgarðurinn nær yfir. Þjóðgarðarnir veita vissulega öðrum aðilum leyfi til að starfa að sérverkefnum innan þjóðgarða, en þjóðgarðarnir eru sjálfir í rekstri og fá tekjur.
Minjastofnun er ekki þjónustustofnun og ekki í rekstri og hefur mun takmarkaðri möguleika á sértekjum vegna eðlis starfsemi sinnar, en þær stofnanir sem ætlunin er að fella hana undir. Minjastofnun er ekki að selja aðgang að menningarminjum.
Minjastofnun fæst fyrst og fremst við leyfisveitingar og töku stjórnvaldsákvarðanna. Hún er eftirlitsaðili, umsagnaraðili og vinnur stefnur um minjaverndina, bæði landsstefnu fyrir ráðuneytið um tilgreindar menningarstofnanir og einnig með fornminja- og húsafriðunarnefndum um vernd og rannsóknir á minjum. Hún er stjórnsýslustofnun í þrengri skilgreiningu á hugtakinu opinber stjórnsýsla. Þeir sem sinna slíkum verkefnum eru ráðuneyti og stjórnsýslustofnanir. Þeim er meðal annars ætlað að sinna stefnumótun, samhæfingu og eftirliti á málefnasviðum sem undir þær heyra, auk þess að taka stjórnvaldsákvarðanir, en það eru þær ákvarðanir sem varða réttindi og skyldur borgara samkvæmt lögum. Öll þessi verkefni fæst Minjastofnun Íslands við samkvæmt lögum um minjavernd nr. 80/2012.
Minjastofnun Íslands hefur fengist við slík verkefni undanfarin tíu ár og Fornleifavernd ríkisins og Húsafriðunarnefnd ríkisins árin tólf þar á undan.
Náttúrustofnanirnar hafa ekki samsvarandi vald þótt hluti starfsemi þeirra séu leyfisveitingar. Minjastofnun er að taka stjórnsýsluákvarðanir alla daga, sem hafa veruleg áhrif á íbúa landsins.
Þjóðgarðar og friðlýst svæði eru viðskiptavinir Minjastofnunar Íslands rétt eins og framkvæmdaaðilar um allt land, söfn, sérfræðingar, einkaaðilar og sveitafélög,
Á sama tíma og náttúrugeirinn efldist hefur Minjastofnun Íslands verið á flakki á milli ráðuneyta. Fáir stjórnmálamenn virðist hafa haft þor til að takast á við að það þarf að efla málaflokkinn verulega með viðeigandi kostnaði.
Menningar- og viðskiptaráðherra hafði reyndar hafið vinnu við slíkt þegar stofnunin var flutt yfir í umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneyti.
Minjastofnun Íslands verður ekki efld og styrkt með því að gera hana að sviði í þjóðgarða- og náttúruverndarstofnun. Við þá breytingu mun stofnunin missa rödd sína og vægi á alþjóðlegum vettvangi og hér innanlands.
5. Sérstaða Minjastofnunar Íslands
Það var góð og gild ástæða sem lá að baki því að stjórnsýsla fornleifamála var skilin frá Þjóðminjasafni Íslands árið 2001 og hún er enn í fullu gildi. Um hana er m.a. fjallað í greinargerð menntamálanefndar 2001: https://www.althingi.is/altext/126/s/1344.html þar sem lögð er áhersla á nauðsyn þess að gera breytingar á stjórn þjóðminjavörslunnar með það fyrir augum að einfalda og styrkja stjórnkerfi hennar, stytta boðleiðir og skilgreina betur ábyrgð og starfssvið hverrar stofnunar. Ástæðan kemur skýrar fram í viðtali við aðstoðarmann ráðherra í Fréttablaðinu 16. ágúst 2001, bls. 10-11. Þar segir m.a.:
„ Mikilvæg þróun í fornleifarannsóknum á undanförnum árum með fjölgun fornleifafræðinga og aukinni menntun þeirra, leiðir…til þess að tryggja þarf eftirlit með fornleifarannsóknum um leið og fornleifafræðingum eru sköpuð viðunandi starfsskilyrði…. …… Með tilkomu Fornleifaverndar er verið að mæta nýjum og nútímalegum kröfum í þjóðminjavörslunni um umfang starfseminnar, m.a. með tilliti til nýlegs úrskurðar Samkeppnisstofnunar um aðskilnað stjórnsýslu og eftirlits frá rannsóknum. “
Um kæruna, sem Samkeppnisstofnun byggði niðurstöðu sína á, má m.a. lesa hér: https://www.samkeppni.is/media/samkeppnisrad/akvardanir/2001/akv1901.pdf?fbclid=IwAR3UxBMXDrEymVnvT53wVbAWIb_yiHewFG6KgMltgDuelTs_S-fz50UXmzw
Athugasemd KHS:
Á fundunum sem boðað var til í vinnunni að baki þessa frumvarps reyndi starfsfólk Minjastofnunar Íslands margsinnis að benda á að hún væri fyrst og fremst stjórnsýslustofnun. Hún væri arftaki stofnunar sem hefði orðið til í kjölfar máls sem lenti á borði Samkeppnisstofnunar. Minjastofnun teldi því eðlilegt að hún yrði sett í flokk stjórnsýslustofnana í vinnu ráðuneytisns. Á það var ekki hlustað enda bendir reynsla mín frá þessari vinnu til þess að ráðuneytið hafi snemma í ferlinum verið búið að ákveða að leggja niður einu stjórnsýslustofnun minjaverndar á Íslandi.
Gengu málin það langt að aðrir þátttakendur á fundinum töldu forstöðumann Minjastofnunar vera að rangtúlka hlutverk stofnunar sinnar, enda höfðu þau ekki sömu lögformlegu heimildir innan sinna stofnana og skildu væntanlega ekki málflutning forstöðumannsins. Þá kom í ljós að fólk vissi almennt ekki hvað stofnunin fékkst við, þótt Minjastofnun hefði sent greinargóðar upplýsingar um starfsemi sína. Þau virtust telja stofnunina vera rannsókna- og viðhaldsstofnun, sem væri gott að fá í lið með sér til að laga og rannsaka minjar og gamla stíga innan þjóðgarða. Ýmsir töldu minjaverði stofnunarinnar vera að sinna svipuðum störfum og landverðir og gerðu sér ekki grein fyrir að minjaverðir ættu margra ára sérhæft háskólanám að baki andstætt landvarðanáminu sem byggir á nokkurra vikna námskeiði. Í ljós kom að ráðuneytisfólk gerði sér ekki grein fyrir að Minjastofnun væri með tvo sjóði á sínum vegum sem hún notaði með ráðgjöf frá fagnefndum sínum til að efla minjaverndina. Ráðuneytið hefur ekki sinnt sjóðunum eins og í ljós kom í fjárlagafrumvarpi ársins 2024. Einnig kom í ljós að aðilar töldu sig vera að fullkomna sameiningu sem þeir hefðu unnið að: „ í níu ár “ og að minjavernd væri „bara“ náttúruvernd.
Minjaverðir stýra flestir skrifstofum Minjastofnunar á landsbyggðinni, en einn er staðsettur í Reykjavík. Þeir taka stjórnsýsluákvarðanir, svo það sé ítrekað, eru m.a í leyfisveitingum, umsögnum og eftirliti.
Starfsmenn Minjastofnunar Íslands gera ekki við gömul hús, stunda ekki fornleifauppgröft né skrá þeir almennt fornleifar eða hús. Þau taka ákvarðanir um hvað aðrir mega og eiga að gera og hafa eftirlit með verkefnum. Þau styðja við verkefni, veita leiðbeiningar og tryggja að þau séu unnin faglega, gegnum fornleifa- og húsafriðunarsjóð eða aðra fjármögnun utan stofnunarinnar.
8. Að hvaða leyti er minjavernd frábrugðin náttúruvernd ?
Minjavernd og náttúruvernd eru í eðli sínu andstæður þótt hluti starfa minjaverndarinnar séu í umhverfinu.
Minjavernd felst í að varðveita ummerki mannsins í umhverfinu en jafnframt að tryggja varðveislu leifa eftir manninn á söfnum. Hlutverk Minjastofnunar Íslands er mun umfangsmeira en að fást við það sem ófaglærðir telja minjavernd vera. Stofnunin sinnir fjölda verkefna sem eiga að leiða til minjaverndar. Í þeim felast fyrst og fremst margs konar og ólíkar stjórnvaldsákvarðanir sem snerta byggingararf, menningarlandslag, fornleifar og gripi af ýmsu tagi, bæði á söfnum landsins en einnig í einkaeign.
Stofnunin og minjaverndin beinast að hinu manngerða og að varðveita það. Slík vernd felst ekki í boðum og bönnum heldur í samvinnu við eigendur húsa, mannvirkja, fornleifa og gripa og nýtingu þeirra með hliðsjón af ákveðnum reglum.
Náttúruvernd er að fást fyrst og fremst við svæði í eigu ríkis eða sveitarfélaga. Minjavernd er að miklu leyti að fást við minjar í einkaeigu, þótt einhverjar séu á söfnum, í eigu ríkis eða innan þjóðlenda. Starfsfólk Minjastofnunar vinnur að því, í samvinnu við eigendur/hagsmunaaðila, að komast að bestu niðurstöðu með hag minja í huga. Boð og bönn eru ekki eins mikið notuð og í náttúruvernd.
Verkfæri Minjastofnunar sem eru mikilvægur þáttur í að stýra minjavernd á Íslandi eru stefnumótun á sviði menningararfs, leyfisveitingar, ráðgjöf, leiðbeiningar, umsagnir og styrkveitingar.
Vernd menningarminja er í eðli sínu stýring á því sem landeigendur, húseigendur, framkvæmdaaðilar og fræðimenn gera til að tryggja að þau gæði sem felast í menningararfinum verði skilað til komandi kynslóða jafnframt því sem samfélag verður að hafa tækifæri til að þróast.
Menningarerfðir eins og þekking á handverk byggingararfsins og bátasmíði er grundvöllur þess að geta haldið við menningarminjum á viðunandi hátt. Þannig snýst minjavarsla ekki aðeins um varðveislu þess efnislega heldur einnig hins huglæga.
Náttúruvernd er aftur á móti sú stefna að vernda náttúruna fyrir óæskilegum áhrifum af athöfnum mannsins. Náttúran er oftast skilgreind sem andstæða þess sem er manngert.
Meðan náttúruvernd er sú stefna að vilja vernda náttúruna fyrir óæskilegum áhrifum af athöfnum mannsins þá eru verkefni á sviði minjaverndar að varðveita ummerki um athafnir mannsins í landinu.
Oftast er það einhver yfirvofandi vá sem mótar náttúruvernd og knýr hana áfram og kallar á aðgerðir, svo sem friðun eða verndun. Hún getur einnig falið í sér að varðveita tiltekin náttúruverðmæti handa komandi kynslóðum hvort sem þau eru í bráðri hættu eða ekki.
Varðveisla menningarminja byggir á ákvörðunum sem teknar eru á forsendum um varðveislu á menningu Íslendinga.
Að forða verðmætum frá eyðileggingu, m.a. í gegnum nýtingu auðlinda, hefur alla tíð verið brýnasta ástæða friðunar náttúru. Nytjagildi náttúruauðlinda hafa yfirleitt haft forgang fram yfir vernd eða friðun með framtíðina í huga. Sú sýn er að breytast og menn eru farnir að gera sér ljóst að verndun og varðveisla verðmæta í náttúrunni muni tengjast fjárhagslegu nytjagildi þegar fram líða stundir.
Minjavarsla og náttúruvernd hafa verið hvor í sínu ráðuneyti frá því að umhverfis- og auðlindaráðuneytið var stofnað árið 1990 þar til ársins 2022.
6. Tillaga Minjastofnunar Íslands
Forstöðumaður og sérfræðingar unnu mjög góða tillögu um endurbætur á minjavörslu landsins. Nálgast má skýrsluna: „Aukning á faglegri getu stofnana umhverfis-, orku- og loftlagsráðuneytis“ hérna: https://www.minjastofnun.is/static/files/Greinar-rit-fleira/aukning-a-faglegri-getu-tillaga-minjastofnunar.pdf?fbclid=IwAR21PCBLrdADzl2l82-UiVvagS2YqRmrTN9wEn2eHJGIhaNV0-onjLOX_Zs
Tillaga Minjastofnunar byggði á hagræðingu sem fólst m.a. í að stofnanir ráðuneytisins deildu húsnæði og stoðþjónustu, þótt þær héldu sjálfstæði sínu. Gert var ráð fyrir samvinnu og verulegri aukningu á starfsfólki á landsbyggðinni.
Minjastofnun og forverar hennar hafa frá upphafi verið undirmannaðar vegna ákvarðana þings og ráðuneyta. Var það svo þrátt fyrir eðlilegar og nauðsynlegar fjárbeiðnir til að efla stofnunina, sem lesa má um í skýrslunni: „Fjármál og starfsemi Minjastofnunar Íslands“ frá 2020: https://www.minjastofnun.is/static/files/skjol-i-grein/Fjarmal-og-starfsemi-Minjastofnunar-Islands.pdf?fbclid=IwAR1qSqaJkpYsf_Ye8c57JjaNki4pmT-ocdDHJX8xlu5cRR-nfW59KfaFiJc.
Myndin hér að neðan, segir allt sem þarf að segja um það misrétti sem Minjastofnun þurfti að búa við á tíu ára tímabili 2010 til 2020 og býr við enn. Til að skýra málið þá var fjármagnsaukning til Minjastofnunar á þessu tímabili 35% og Vatnajökulsþjóðgarðs um 257%. Minjastofnun fæst við verkefni um allt land og hafið í kring. Vatnajökulsþjóðgarður sér um 40% landsins. Bent skal einnig á að stofnfjármagn Vatnajökulsþjóðgarðs var verulega hærra en stofnfjármagn til Minjastofnunar, þrátt fyrir að starfsemi hans næði yfir mun minna svæði.
Í skýrslunni, um faglega aukningu stofnunarinnar, sem byggir á raunhæfum áætlunum, var óskað eftir 55 starfsmönnum til viðbótar við þá 18 sem voru til staðar, þannig að þeir yrðu 73. Stefnt var að því að minnst 35 nýjir starfsmenn yrðu ráðnir á starfsstöðvar á landsbyggðinni. Tillagan gekk út á að stofnanir ráðuneytisins samnýttu fjórtán starfsmenn sem störfuðu víða um land.
Tillaga Minjastofnunar gerði ráð fyrir kostnaðaraukningu og í stað þess að fá faglega umræðu um skýrsluna virðist henni hafa verið ýtt til hliðar.
7. Valdheimildir stjórna og forstjóra
Samkvæmt frumvarpinu er stjórnun Náttúruverndar og minjastofnunar flókin og ómarkviss. Forstjóri og stofnun eiga að vera samhæfingaraðilar fyrir þrjár svæðisstjórnir þjóðgarða og væntanlega fyrir héraðsstjórnir Vatnajökulsþjóðgarðs. Þingvallaþjóðgarður og Vatnsjökulsþjóðgarður verða ekki lengur ríkisstofnanir, þær verða samt með svæðisstjórnir sem hafa þó nokkur völd. Reyndar eru það þingmenn sem mynda svæðisstjórn Þingvallaþjóðgarðs. Innan Vatnajökulsþjóðgarðs verður ekki ein svæðisstjórn heldur í raun fimm, því þar verða fjórar aukastjórnir fyrir sveitafélögin sem mynda þjóðgarðinn. Síðan verður svæðisstjórn yfir Snæfellsjökulsþjóðgarði. Svæðisstjórnum getur verið fengin umsjón með friðlýstum svæðum í nágrenni þjóðgarðs. Það verða því stjórnir en ekki stofnun sem stýra þjóðgörðum samkvæmt þessu.
Svæðisstjórnir hafa stjórnunar- og ráðgefandi hlutverk. Stjórnunarhlutverkið felst m.a. í eftirfylgni með því að hin markaða stefna nái fram að ganga ásamt samhæfingu og samræmingu á milli áfangastaða innan viðkomandi svæðis.
Þær hafa stefnumótunarhlutverk vegna stjórnunar- og verndaráætlunar svæðisins. Þær hafa aðkomu að öðrum stefnumarkandi ákvörðunum um varðveislu og nýtingu innan þjóðgarðs, þ.m.t. atvinnustefnu.
Þá hafi svæðisstjórnir einnig ráðgjafarhlutverk sem felst í umfjöllun um tillögur sem snerta viðkomandi svæði og áherslur í rekstri þess þjóðgarðs sem við á.
Minjaráð eru samráðsvettangur og hafa ekki völd. Breiðafjarðarnefnd er ráðgjafarnefnd eins og Fornminja- og húsafriðunarnefndir.
Forstjóri ber ábyrgð á fjárhag stofnunar og starfsmannamálum. Hann ber ábyrgð á að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma séu í samræmi við fjárlög Hann hefur yfirumsjón með rekstri stofnunar og framkvæmd verkefna hennar.
Forstjóri á að sjá til þess að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt í samræmi við ársáætlun. Og í samræmi við ársáætlun þjóðgarða að fenginni tillögu stjórna þeirra. Ástæðan hefur þótt til að nefna í frumvarpinu að veita má forstjóra/forsöðumanni áminningu ef hann stendur sig ekki varðandi fjármál eða lætur stofnun ekki sinna lögbundnum verkefnum. Svo sem kunnugt er þá er það Alþingi sem ákvarðar fjármagn til ríkisstofnana. Í þessu tilfelli eiga stjórnir einnig að vinna stefnu um verkefni og hafa þær þannig áhrif á fjármálastjórnun, en bera enga ábyrgð.
Stofnunin hefur valdheimildir um rétt og skyldur manna. Það kemur ekki fram í hverju það felst.
Þrátt fyrir að hafa lesið 4. mgr. 4. gr. margsinnis er mér fyrirmunað að skilja það sem þar stendur: Tryggt skal að svæðisbundnar ráðstafanir eða ráðstafanir sem varða einstakar minja (r ?? KHS) og jarðmyndanir séu ákveðnar í samráði við hlutaðeigandi stofnanir og aðra opinbera aðila sem starfa á landsvísu.
Er þetta til að tryggja að svæðisráð tali við ,,Minjastofnunarsvið“ ef veita á leyfi til fornleifarannsókna eða endurgerð minja?
Athugasemdir KHS:
Ekki fæst séð annað en að flækjustig muni eflast verulega hvað minjavernd varðar ef hún endar í þessari stofnun. Stjórnun stofnunarinnar er flókin og það eiga örugglega eftir að koma upp erfið úrlausnarefni er snerta stjórnun.
Fyrirkomulag stjórnunar er til vitnis um að það stenst ekki sem haldið er fram að með breytingunni eigi allt eftir að einfaldast.
8. Tilvísun til erlendra fyrirmynda.
Minjastofnun Íslands á í miklu og öflugu samstarfi við minjastofnanir Evrópu og tekur einnig þátt í samvinnu innan Norðurlandanna. Forstöðumenn minjastofnana, annars vegar á Norðurlöndunum og hins vegar í Evrópu, hittast árlega auk mikilla samskipta þess á milli. Mikilvægt er að Minjastofnun hafi áfram sjálfstæða og sterka rödd á þeim vettvangi líkt og minjastofnanir annarra Evrópuþjóða. Íslensk lög byggja á Evrópskri hefð þar sem minjaverndin er í sjálfstæðum stofnunum. Náttúruvernd og þjóðgarðar byggja að hluta á bandarískri og kanadískri hefð.
Minjastofnun hefur veitt mörgum verkefnum forystu á evrópskum vettvangi. Stofnunin hefur því fylgst vel með þróun mála í nágrannalöndunum í yfir 20 ár. Til að fá nýjustu upplýsingar um hvernig stjórn minjaverndar væri háttað í Evrópu og meginlandi Norður-Ameríku leitaði Minjastofnun Íslands til tengla sinna á Norðurlöndunum og til nets forstöðumanna Minjastofnana í Evrópu.
Spurt var hvernig stýringu minjavörslu væri háttað hjá þeim. Hvort minjavarslan væri sérstofnun, eða hvort hún væri hluti af annarri. Hvort náttúruverndin væri í sjálfstæðri stofnun og hvernig stjórn þjóðgarða væri háttað. Einnig var spurt hvernig leyfisveitingu til fornleifarannsókna væri háttað.
Fyrirspurnin var send á tíma þegar fólk var að fara í sumarleyfi. Þrátt fyrir það bárust góð og gagnleg svör frá 12 Evrópulöndum auk Kanada og Bandaríkjum Norður Ameríku. Þeir sem svöruðu voru: Danmörk, Noregur, Svíþjóð, Finnland, Þýskaland, England, Írland, Norður-Írland, Sviss, Slóvenía, Portúgal og Belgía.
Í öllum Evrópulöndunum er stjórnsýsla minjaverndar og náttúruverndar í sitt hvorri stofnuninni og stendur hvergi til að breyta því. Nefnd voru dæmi um að áherslur málaflokkanna ættu ekki alltaf samleið. Á síðustu árum hefur það einkum átt við greiningu og varðveislu menningarlandslags, þar sem náttúruverndin horfir fyrst og fremst á menningarlandslagið út frá vistfræði- og líffræðilegum fjölbreytileika á meðan minjaverndin vill varðveita og rannsaka ummerki fyrri kynslóða í umhverfinu. Verndarsjónarmiðin fara því ekki alltaf saman.
9. Staðreyndir málsins:
Þegar Minjastofnun Íslands var tjáð um mitt ár 2022 að til stæði að endurskoða verkefni stofnana umhverfis- orku og loftlagsráðuneytis var Minjastofnun Íslands jákvæð gagnvart vinnunni. Reyndar var vitað að starfsfólk væri almennt á móti sameiningu, andstætt því sem haldið er fram í frumvarpinu. Stofnunin vann samt af heilindum og veitti greinargóðar upplýsingar. Það var ekkert tillit tekið til viðhorfs Minjastofnunar Íslands í verkefninu. Teningnum hafði verið kastað og búið að ákveða að stofnunin færi með góðu eða vondu undir náttúrstofnanirnar.
Minjavernd á Íslandi hefur lengi þurft að berjast fyrir tilveru sinni. Þetta er vont frumvarp og vond áætlun og ef þetta frumvarpið sem hér er kynnt gengur eftir og verður samþykkt verður minjavernd á Íslandi veitt endanlegt rothögg. Það verður engum til sóma.
Viðhengi